土地是生存与发展的基础。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地，是我国的基本国策。依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和国家有关土地利用的方针、政策，在调查研究、总结经验基础上，对《1986—2000年全国土地利用总体规划纲要》进行修订，制定《1997—2010年全国土地利用总体规划纲要》(以下简称《纲要》)。

    从现在起到下世纪的前十年，是我国实现第二步战略目标、向第三步战略目标迈进的关键时期，同时也是人口增长、经济发展对土地资源的需求进一步加大，各类用地矛盾集中的时期。这一时期，全国土地利用总体规划纲要的主要任务是：根据《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，以保护耕地和控制非农业建设用地为重点，确定全国土地利用的目标、方针，协调各类用地矛盾，提出土地利用宏观调控和用途管制的政策意见，制定实施规划的措施。《纲要》编制的原则是：严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；提高土地利用率；统筹安排各类、各区域用地；保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

    《纲要》以1996年为基期，2010年为规划期，并展望到2030年。

    《纲要》的内容未包括香港特别行政区、台湾省和澳门。

一、土地资源利用状况和面临的形势（略）

二、规划目标和方针

 (一)土地利用规划目标

    1997年到2010年，全国土地利用的总目标是：在保护生态环境前提下，保持耕地总量动态平衡，土地利用方式由粗放向集约转变，土地利用结构与布局明显改善，土地产出率和综合利用效益有比较显著的提高，为国民经济持续、快速、健康发展提供土地保障。

    具体目标是：

  1、农用地特别是耕地得到有效保护和综合整治。2000年，耕地总面积保持在12933万公顷(19.40亿亩)以上；2010年，耕地总面积保持在12801万公顷(19.20亿亩)以上，其中基本农田面积10856万公顷(16.28亿亩)以上，占现有耕地总面积的83.5%以上。林地、牧草地面积增加，2000年，林地面积达到23533万公顷(35.30亿亩)，森林覆盖率达到15.5%，牧草地面积达到26700万公顷(40.05亿亩)；2010年，林地面积达到24999万公顷(37.50亿亩)，森林覆盖率提高到19%，牧草地面积达到26867万公顷(40.40亿亩)。水面面积保持稳定。加强中、低产农用地改造，耕地总体质量有所提高，有林地和人工、半人工草地面积有较大幅度增加。

  2、在保障重点建设项目和基础设施建设用地的前提下，建设用地总量得到有效控制。1997—2000年，新增建设用地不超过136.00万公顷(2040万亩)；2001—2010年，新增建设用地不超过204.80万公顷(3072万亩)，合计不超过340.80万公顷(5112万亩)，其中占用耕地面积不超过196.67万公顷(2950万亩)。适当增加城镇用地面积，同时通过积极引导和加强管理，促使城乡居民点用地总规模逐步缩小。

  3、土地整理全面展开，未利用地得以适度开发。1997—2010年，全国土地整理和未利用地开发增加耕地面积440.8万公顷(6612万亩)以上，增加其他农用地2152万公顷(3.23亿亩)以上。土地开发利用率，2000年达到73.57%以上，2010年达75.26%以上。

  4、土地生态环境有比较明显的改善。1997—2010年，全国退耕还林、还草、还湖347.8万公顷(5217万亩)。土地退化趋势得到控制，治理初见成效。到2010年，新增治理水土流失面积5000万公顷(7.50亿亩)；治理荒漠化土地面积2200万公顷(3.30亿亩)；改造坡耕地670万公顷(1.0亿亩)；治理“三化”草地3300万公顷(4.95亿亩)。

(二)土地利用远景展望

    2030年，预计我国将达到或接近人口峰值年，人口总数将达到15—16亿。为保障人口高峰期的粮食及其他农产品需求，耕地总面积应保持稳定。在向现代化建设第三步战略目标迈进的过程中，建设用地仍会有所增加，但随着用地方式的转变，建设用地利用率将进一步提高。土地退化趋势得到遏制，重点治理区的生态环境开始步入良性循环的轨道，土地生态环境显著改善。

(三)土地利用的基本方针

    为实现上述目标，必须始终坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚定不移地遵循以下基本方针：

  1、把保护耕地放在土地利用与管理的首位。耕地是农业乃至整个国民经济发展的基础，发展经济必须以保护耕地为前提。必须对耕地实行特殊保护，严格控制耕地转为建设用地，实行占用耕地补偿制度，加强基本农田保护管理。

  2、坚持供给制约和引导需求，统筹安排各业用地。必须改变已往以投资规模、用地需求决定土地供给的做法，逐步形成以土地供给能力起主导作用的供地制约机制。在保护耕地和保障其他事关国计民生的重要基础产业、基础设施用地需要的前提下，统筹兼顾，协调各方面的用地关系。同时，注意发挥土地市场机制的作用，促进土地资源的优化配置和高效利用。

  3、开发与节约并举，以节地挖潜为重点，提高土地利用效率。各项建设应当尽量利用存量土地和闲置土地，最大限度地挖掘已利用土地的潜力；必须节约使用土地，可以利用荒地的不得占用耕地，可以利用劣地的不得占用好地。农业发展要充分利用现有农用地，大力改造中低产地，提高土地集约经营水平；积极开展土地整理和复垦，以增加耕地及其他农用地面积。同时，要在保护和改善生态环境的前提下，因地制宜、适度开发后备土地资源，做到地尽其用。

  4、坚持“一要吃饭，二要建设”的方针，处理好长远与当前、全局与局部的关系，实现土地利用经济、社会、生态效益三统一。要坚持土地开发、利用、整治、保护相结合，防止过度开发和掠夺式利用，加强土地退化的防治，保护和改善土地生态环境，实现土地资源的永续利用，促进社会、经济、资源、环境协调发展。

(四)区域土地利用发展方向和管理措施

    为了因地制宜指导各地区的土地利用结构、布局调整和土地利用管理，根据土地利用的自然、社会、经济条件和经济布局，将全国划分为8个区域，确定各区域的土地利用发展方向和管理措施。

  1、东南沿海区。包括上海、江苏、浙江、福建、广东、海南6个省市，总面积55.95万平方公里，占全国土地总面积的5.9%。本区拥有优越的对外开放和发展的区位优势，是我国目前经济发展、城市化水平提高最快的地区。区内土地开发程度高，经济效益较好，但人均耕地少，一些地方城镇用地外延扩张和开发区的盲目设立，闲置、浪费土地问题突出，进一步加剧了农业与非农业的用地矛盾。

    本区土地利用发展方向和管理措施是：严格控制各类建设特别是城镇和开发区建设用地规模的扩大，各类建设用地要由外延扩张向内涵挖潜转变，充分利用闲置土地和存量土地，农民建住宅逐步向小城镇和中心村集中、乡镇工业逐步向工业区集中，努力压缩农村居民点用地总规模。切实保护耕地，发展城郊农业和创汇农业，重点加强农用地整理、山地综合开发和沿海滩涂开发利用，加快沿海防护林体系建设和山区水土流失综合治理，强化对自然保护区、湿地和沿海红树林的保护。

  2、环渤海区。包括北京、天津、山东、河北、辽宁5个省市，总面积52.19万平方公里，占全国土地总面积的5.5%。本区地理位置优越，交通便捷，人口稠密，港口、城市集中，能源矿产资源丰富，既是我国老工业中心，又是目前经济发展较快的地区之一。区内土地开发程度较高，海涂开发有一定潜力，但水资源短缺，耕地障碍因素多，土地沙化威胁较大，城镇、交通发展占地大量增加，重化工业的发展导致水土污染加重。

    本区土地利用发展方向和管理措施是：严格控制大城市建设用地规模的扩大，同时保障国家重点建设必要的用地，节地挖潜，提高各类建设用地利用率。强化耕地数量和质量保护，建立稳固的城郊副食品生产基地。加强土地整理、中低产田改造和环境综合整治，建设防护林体系。

  3、东北区。包括黑龙江、吉林2省和内蒙古自治区东部的呼伦贝尔盟、兴安盟、哲里木盟和赤峰市，总面积109.75万平方公里，占全国土地总面积的11.54%。本区地处东北亚经济圈的中心位置，拥有丰富的能源矿产资源和比较发达的交通条件，经济发展潜力较大。区内水土条件优越，人均耕地多，森林资源丰富，是主要商品粮产区和主要用材林基地之一。但土地利用比较粗放，森林采育失调。

    本区土地利用发展方向和管理措施是：统筹安排各业用地，严格控制城乡居民点用地外延扩大，加快工矿废弃地复垦。加强农田基本建设，提高单产，适度开发宜农荒地。加大森林资源保护和林地抚育更新力度，积极营造“三北”防护林工程。强化草地保护，对过度开垦地区要有计划地退耕还草。

  4、中部五省区。包括河南、安徽、湖北、湖南、江西5个省，总面积87.03万平方公里，占全国土地总面积的9.2%。本区地处中原腹地，水陆交通条件优越，有色金属矿产和煤炭水能资源、水热资源丰富，是我国重要粮、棉产区，经济发展潜力大。区内土地利用较充分，但人口多，人均耕地少，宜农未利用土地资源缺乏，建设与农业用地矛盾大，江湖水患频繁。

    本区土地利用发展方向和管理措施是：强化耕地保护，严格控制城乡居民点建设占用耕地。优先保障重点建设项目用地，其他建设用地以内涵挖潜为主，提高土地利用效率。加强工矿废弃地复垦和土地整理，对田、水、路、林、村进行综合整治，加强山地丘陵地区的水土保持，有计划有步骤地退耕还林、退田还湖。

  5、西南区。包括重庆、四川、云南、贵州、广西5个省区市，总面积136.32万平方公里，占全国土地总面积的14.3%。本区兼有沿海、沿江、沿边区位特点，能源、矿产、生物资源丰富，水热条件优越，但地形和交通条件对经济发展和土地开发制约较大，人均耕地少，过度开垦问题突出，水土流失比较严重。

   本区土地利用发展方向和管理措施是：严格控制城乡居民点建设占用耕地，保障水电能源和交通基础设施用地。重点保护好平原、坝区耕地。结合以坡地改梯田为中心的土地整理，实行封山植树，陡坡地逐步退耕还林。充分利用非耕地资源发展热带、亚热带经济林，因地制宜建设林、牧业基地，积极营造长江上游防护林。

  6、黄土高原区。包括山西、陕西、宁夏3省区和甘肃省陇东南9个地市州，总面积59.27万平方公里，占全国土地总面积的6.2%。本区以山区、高原为主，半干旱气候，旱地、坡耕地占较大比重，水土流失、土地荒漠化严重，生态环境十分脆弱。本区水电资源比较丰富，是我国最大的煤炭、天然气生产基地。

    本区土地利用发展方向和管理措施是：严格控制城乡居民点占用耕地，加强矿山土地复垦。因地制宜安排农林牧业用地，川、塬区应加强耕地保护和农田基本建设，丘陵沟谷区和山区应积极修建梯田和坝地，大力开展以小流域为单元的综合治理，并充分利用荒山荒坡植树种草，25度以上的陡坡耕地要有计划有步骤地退耕还林、还草。

  7、西北区。包括新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区的西部和甘肃省陇西5个地市，总面积258.22万平方公里，占全国土地总面积的27.2%。本区气候干旱，地广人稀，以绿洲农业和放牧畜牧业为主，未利用土地面积较大，土地利用比较粗放，土地退化严重，水资源短缺。区内石油、煤炭资源比较丰富。

    本区土地利用发展方向和管理措施是：提高城乡居民点土地利用率。加强城郊耕地保护，农、牧并举，建设绿洲粮棉油果基地和牧业基地。结合水资源合理利用，统一规划、稳步开发宜农荒地。积极营造防护林、水源涵养林和人工、半人工草场，防治沙化、盐碱化。保障石油、煤炭、盐业及交通建设用地，及时复垦废弃地。

  8、青藏高原区。包括青海、西藏2个省区，总面积191.96万平方公里，占全国土地总面积的20.2%。本区平均海拔4500—5500米，属高寒气候，光照充足，但热量不足，光、热、水不匹配。区内人口稀少，交通不发达，土地开发程度低，农业经营粗放。

    本区土地利用发展方向与管理措施是：坚持科学合理用地原则，保障必要的建设用地。充分利用现有耕地资源，努力提高粮食产量。加强草场建设，保护林业资源。

三、土地利用结构与布局调整

    为了保障规划期内国民经济和社会发展的用地需要，促进土地资源的优化配置，实现土地资源的永续利用，必须加强土地利用的宏观调控，合理调整土地利用结构和布局。到2010年，全国土地利用结构为：农用地占71.36%，其中：耕地占13.47%，园地占1.05%，林地占26.30%，牧草地占28.26%，水面占2.29%；建设用地占3.9%，其中：居民点及工矿用地占2.53%，交通用地占0.64%，水利设施用地占0.73%；未利用地占24.74%。

(一)优先安排农用地

    规划期间，要加强农用地保护、整治和开发，保证农用地面积有较大幅度增加，合理调整农用地结构和布局，因地制宜发展农林牧副渔各业。农用地总面积增加2297万公顷(3.45亿亩)。

  1、切实保护耕地，保持耕地总量动态平衡

    1997—2010年，全国耕地减少面积应控制在644.07万公顷(9661万亩)，其中建设占用耕地196.67万公顷(2950万亩)；因生态建设需要退耕还林、还草、还湖347.80万公顷(5217万亩)，因灾损毁减少耕地99.60万公顷(1494万亩)；同期，全国土地整理开发补充耕地面积440.80万公顷(6612万亩)。不计因生态建设需要的退耕面积，规划期间，全国净增耕地面积144.53万公顷(2168万亩)；计入生态建设退耕面积，全国耕地面积减少203.27万公顷(3049万亩)；2010年全国耕地面积保持在12801万公顷(19.20亿亩)。各省、自治区、直辖市要严格按照《土地管理法》规定和本规划确定的耕地保有量控制指标，在保护和改善生态环境前提下，实现本行政区域内耕地总量动态平衡。2000年前，各省、自治区、直辖市建设占用耕地量不得高于规划期指标的40%，土地整理开发补充耕地量不应低于规划期指标的40%。

    为确保耕地总量动态平衡战略目标的实现，必须对耕地实行特殊保护。严格控制各类建设占用耕地，实行耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照占补平衡的原则，由用地单位开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地，或按省(自治区、直辖市)规定足额交纳耕地开垦费，用于开垦新耕地。强化重点区域耕地保护。在全面保护的基础上，规划期间应重点加强经济发达的沿海地区、城市近郊区、粮棉油生产基地县的耕地保护。对这些区域进一步强化耕地保护措施，实行投入倾斜政策，加大农田改造整理和建设的力度。

    加强基本农田保护管理。必须严格按照《土地管理法》和《基本农田保护条例》的规定划定基本农田保护区。各省、自治区、直辖市划定的基本农田面积不得低于本规划确定的控制指标。城镇和村庄周边、铁路和公路两侧的耕地及其他区域质量好、产量高的耕地，应优先划入基本农田保护区。要把基本农田保护区具体落实到地块和责任人，明确保护责任，并向社会公布，加强检查监督。

    加大中低产田改造力度，集中连片治理，力争平原地区大部分耕地实现旱涝保收、高产稳产，丘陵山区达到人均半亩以上高标准基本农田。农业内部结构调整应充分开发利用非耕地资源，除改善生态环境需要外，不得占用耕地发展林果业和挖塘养鱼。规划期间应控制园地发展规模，着重调整品种结构，提高产品质量。近年来在优质农田上发展的果园应退园还耕，逐步调整到丘陵、台地、荒坡地和一般农地，按适宜性原则适当集中发展。园地面积至2010年保持在1000万公顷(1.50亿亩)，与1996年基本持平。要加强中低产园地的改造和管理，提高园地单产和效益。

  2、按照国土整治和生态环境保护要求，增加林地、牧草地面积，加强林、牧业基地建设

    林地面积至2010年发展到24999万公顷(37.50亿亩)，比1996年的22761万公顷(34.14亿亩)增加2238万公顷(3.36亿亩)。要实行封山育林，保护和经营好现有林地，禁止过度采伐和毁林开荒。要有计划地停止天然林的采伐，变伐木为营林，切实保护大江大河上游的森林植被。加快荒山造林和疏林、灌木林的改造，加速迹地更新。水土流失严重地区重点发展生态林。

    加强林业基地建设。根据林业用地条件和社会经济发展需要，重点建设17个林业基地，分别是：武夷山林区，南岭林区，海南岛及南海诸岛热带林保护区，长江中下游滨湖农田防护林区，天目山林区，幕阜山林区，四川盆地周边山地林区，元江、南盘江林区和滇南热带雨林保护区，大兴安岭林区，小兴安岭林区，长白山林区，华北平原农田防护林区，闽粤沿海防护林区，粤桂沿海丘陵、台地防护林区，陇秦晋山地水源林区和燕山、太行山林区，秦巴山地林区。

    牧草地面积至2010年扩大到26867万公顷(40.30亿亩)，比1996年的26606万公顷(39.91亿亩)增加261万公顷(0.39亿亩)。保护草场资源，防止超载过牧和盲目开垦。改良天然草场，建立人工、半人工草场。加快重点牧区建设。建设重点是：“三北”地区“三化”草地的治理，黄河、长江、淮河、珠江等7条主要水系中上游草地改良和建设，南方草地生态工程，沿海滩涂种草改土工程。

  3、稳定水面面积，提高江湖行蓄洪能力

    到2010年，水面面积保持在2175万公顷(3.26亿亩)。保护现有水面，禁止新的围湖造田和在行洪区垦荒。为治理水患，对江河沿岸和湖区严重影响行洪、泄洪的民垸，必须平垸行洪，退田还湖。同时改造蓄洪垸，逐步搬迁居民，做到大洪水时有计划地蓄洪，无洪水时继续耕种。加强农田水利建设，努力解决干旱缺水问题。

 (二)合理安排建设用地

    规划期间，要确保重点建设项目的用地需求，其他各类建设用地应当以内涵挖潜为主，尽可能利用非耕地，严格控制非农业建设用地规模。根据占补平衡原则，切实落实建设占用耕地与开发、复垦相挂钩的政策。各类建设新增用地规模控制在340.8万公顷(5112万亩)以内，其中占用耕地控制在196.67万公顷(2950万亩)以内，年均建设占用耕地控制在14.07万公顷(211万亩)以内。

  1、控制城乡居民点用地，建立合理的城乡居民点体系

    到2010年，我国城市化水平将达42-45%，城镇人口达6亿左右；随着农村人口向城镇转移以及城乡建设用地由粗放向集约转变，城乡居民点用地总规模将减少56.33万公顷(845万亩)左右，由1996年的1910万公顷(2.87亿亩)降至1854万公顷(2.78亿亩)。其中城镇用地增加约133.47万公顷(2002万亩)，农村居民点用地减少约１89.8万公顷(2847万亩)。城镇扩大占用耕地面积控制在60万公顷(900万亩)以内。

    严格控制各级城市建设用地规模，推进城市土地集约化利用。严格执行国家规定的城市建设用地指标，人多地少地区，应采用低限指标。各省、自治区、直辖市要根据非农建设占用耕地指标、人口控制指标、城市化水平、人均城市建设用地指标等，确定每个设市城市的建设用地规模。严格划定城市建设用地区，限制城市的盲目扩张。凡城市人均用地超过规定标准、闲置土地没有充分利用的，城市建成区不得外延扩大。要依照国家产业政策，把土地有偿使用和企业改革、产业结构调整紧密结合起来，促进城市土地的合理流动，优化城市建设用地结构。推动和加快旧城改造，提高城市土地利用效率。

    加强小城镇建设用地管理，严格控制村镇建设外延扩大，特别要严格控制村镇建设占用耕地和林地。各地要严格按照土地利用总体规划确定的村镇建设用地区，制定好村镇建设规划，推进旧村镇改造，治理空心村；凡有条件的地方，要促进农村居民点向中心村和集镇集中，乡镇企业向规划工业用地区集中。农民建房要坚持拆旧建新的原则，严格实施农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地制度，提倡相对集中建楼房。要通过合理引导和控制，逐步形成等级规模结构和布局合理、用地集约的城乡居民点体系。

    严格控制和引导各类开发区建设。凡未经国务院或省级人民政府批准的各类开发区一律撤消，限期复垦还耕。对已经国务院或省级人民政府批准的各类开发区，要做到全面规划，分期建设。坚持“开发一片，建成一片，收效一片，滚动发展”的原则，充分利用老城区原有的基础设施，加快老城区的改造。

  2、统筹安排工矿、交通、水利建设用地，保障重点建设项目用地

    规划期间，独立工矿用地将增加53.33万公顷(800万亩)左右，由1996年的276