常州市审计局文件

常审发〔2006〕31号

常州市审计局关于印发《国家建设项目

跟踪审计操作规程》的通知

各辖市区审计局、市局各处（室）：

为进一步规范国家建设项目跟踪审计工作，市局再次对《国家建设项目跟踪审计操作规程》进行了修订，现印发给你们，请结合各地实际遵照执行。

二○○六年六月二十二日

国家建设项目跟踪审计操作规程

为规范国家建设项目的跟踪审计行为，提高工作效率、保证审计质量，根据《审计机关国家建设项目审计准则》、审计署《政府投资项目审计管理办法》、《江苏省国家建设项目审计监督办法》、《常州市国家建设项目审计监督办法》等有关规定，制定本操作规程。

第一章  总  则

第一条 本规程所称国家建设项目跟踪审计，是指审计机关采用跟踪审计形式对建设全过程（包括建设项目的前期准备阶段、建设实施阶段以及竣工交付阶段）进行的经济效益审计。旨在通过及时、有效的审计，在项目建设全过程形成必要的监督制约机制，促进实现规范建设程序、改善建设管理、防止资金流失、节约建设成本、提高资金使用效益的目标。同时促进加强廉政建设，遏制舞弊行为的发生。

第二条 省级以上审计机关下达或授权的跟踪审计项目，有统一操作规程的，从其规定；没有统一操作规程的，参照本规程办理。

第三条 国家建设项目包括：

（一）全部使用财政预算投资资金、政府专项建设资金（基金）、政府债务资金以及其他财政资金的。

（二）财政预算投资资金、政府专项建设资金（基金）、政府债务资金以及其他财政资金占概算总投资的比例超过百分之五十，或者占概算总投资的百分之五十以下但政府实质上拥有项目建设或者运营控制权的。

第四条 实施国家建设项目跟踪审计时，应当确定建设单位（含项目法人和经授权委托进行建设管理的单位，下同）为主要被审计单位。同时，依照法定程序对与建设项目直接有关的勘察、设计、拆迁、评估、施工、监理、采购、供货、咨询等单位（以下简称建设项目相关单位）取得建设项目资金的真实、合法情况，进行审计或者调查。

第五条 国家建设项目跟踪审计应以国家、地方及有关部门有关基本建设方面的法律、法规、规章、规定、办法为审计依据。被审计单位或其上级主管部门制定的制度、章程、决议及相关的合同、协议等，不违反现行法规的，可以作为审计参考依据。针对建设项目跟踪效益审计的特点，有关业务规范和经济技术标准、经济效益及社会效益评价标准（或指标）、公允的市场价格等也可以作为审计依据。

第六条 国家建设项目跟踪审计一般分为定期审计、定点审计、驻场审计等形式。

将建设全过程划分为若干阶段进行的跟踪审计，为定期审计；对建设项目确定若干重点环节进行的跟踪审计，为定点审计。定期审计和定点审计一般应有机结合。

驻场审计是指审计组常驻项目建设现场对工程进行全程审计，这是定期审计的特例，无特殊情况一般不采用。

第二章  审计程序

第七条 根据我市年度国家建设项目投资计划，按照“全面审计、突出重点”的方针，结合市政府、上级审计机关的要求和有关部门的意见，确定年度跟踪审计项目计划，并明确跟踪审计项目所采用的审计形式。上年度已列入计划，跨年度实施的项目，应作为“续审”项目，列入当年跟踪审计项目计划。

第八条 根据跟踪审计项目计划，审计机关确定审计组组长、主审，选派审计人员，组成审计组。审计组实行组长负责制。根据工作需要，可以聘请社会中介机构或者具有与审计事项相关专业知识的人员参与审计工作。审计机关对审计结果负责。

第九条 审计组应当编制《国家建设项目跟踪审计实施方案》，作为实施跟踪审计的作业依据。

（一）在编制审计实施方案前，应当进行审前调查，详细了解被审计项目的基本情况，分析调查资料，确定审计目标、审计形式和工作重点。审前调查应包括下列内容：

1.项目立项批准情况。

2.项目概算或预算的批准与调整情况。

3.年度预算安排情况。

4.建设资金筹措计划与实际到位情况。

5.基本建设程序执行情况。

6.工程现场管理、工程财务核算、工程材料与设备管理、工程价款结算、工程合同管理等内部控制制度的建立情况。

7.其它情况。

（二）跟踪审计项目的实施方案应包括下列内容：

1.编制审计实施方案的依据。

2.建设单位和被审计项目的名称、基本情况。

3.建设项目相关单位的名称及基本情况。

4.审计范围、内容、形式、方法、重点、目标、实施步骤、预定时间。

5.审计组成员名单、具体分工和相应职责。

6.编制审计实施方案的日期。

7.实施定点跟踪审计为主的项目，应在审计实施方案中明确跟踪审计的重点环节、审计内容及其审计方法。

跟踪审计实施方案经部门负责人审核，报分管局长批准后，由审计组负责实施，重大项目由局长签发后实施。

审计组应严格按照确定的审计实施方案执行。在执行过程中，如发现部分内容不适应实际需要时，应及时进行调整。调整方案的程序与制定方案的程序相同。

第十条 审计机关应当在实施审计3日前，向主要被审计单位送达《审计通知书》。对于其他被审计单位或实施审计前尚未确定的被审计单位，可根据需要或待确定被审计单位后在审计实施阶段按照法定程序送达审计通知书。审计通知书可采用通用格式。

审计通知书应包括下列内容：

（一）被审计单位的名称。

（二）审计依据、范围、内容、方式、时间。

（三）对被审计单位配合审计工作的具体要求。

（四）审计组成员名单。

（五）审计机关公章和签发日期。

（六）实施定点跟踪审计的项目，在审计通知书中明确跟踪审计的重点环节及审计要求。

审计通知书中应要求被审计单位在跟踪审计过程中根据项目进展程度向审计组提供以下资料：

    1.项目批文：包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计或扩初设计（含设计概算）、施工图设计（含施工图预算）及审批文件等。

2.招投标资料：包括招投标文件、中标通知书及有关会议纪要等。

3.建设项目相关单位的资质证明、取费证书、预结算编制人员资质证书（复印件）等。

4.项目前期征地拆迁资料。

5.经济合同：包括总承包、分包、设计、拆迁、评估、施工、监理、咨询、材料（含设备）采购等合同及与项目有关的协议、纪要、各类签证等。

6.验工月报（计量报告）及竣工验收资料等（如：施工日志、质量评定单等）。

7.竣工图：包括土建、装饰、安装、市政、园林、交通、水利、电力等专业图纸（含工程变更）等。

8.工程结算资料：包括工程量计算资料、单价测算资料、工料分析单（含钢筋翻样单）及汇总计算资料等。

9.“基本建设项目概况表”、“竣工财务决算表”、“交付使用财产总表”、“交付使用资产明细表” 、“竣工财务决算说明书”等。

10.项目财务收支账册、凭证、报表及交付使用财产、项目结余物资清单、未完工程项目资料等。

向被审计单位送达审计通知时，应当要求被审计单位法定代表人和项目主管人员就已经或将要提供资料的真实、完整和其他相关情况作出书面承诺。在跟踪审计过程中，审计组还可以根据具体情况向被审计单位提出书面承诺要求。

第十一条 跟踪审计实施阶段，审计组负责收集审计证明材料。审计证明材料种类有：

（一）被审计单位提供的与审计事项有关的各种资料。

（二）审计人员通过观察、调查、审核、计算等方法收集形成的、能够证实审计事项真相的证明材料。

第十二条 审计证明材料应符合客观性、相关性、充分性、合法性的要求。

第十三条 审计证明材料应按照国家审计准则的规定，取得相关责任人的签名或盖章。审计人员对证据提供者拒绝签名或者盖章的审计证据，应当注明拒绝签名或者盖章的原因和日期。拒绝签名或者盖章不影响事实存在的，该审计证据仍然有效。

第十四条 审计组应建立《跟踪审计日记》（表式见本规程附件9），由审计人员负责记载，组长或主审检查。及时记载审计时间、工作记实（包括审计内容、项目现状、发现问题、审计意见、整改情况、审计成果）。日记要注重反映量化成果，要成为反映跟踪审计全貌的工作日志。

第十五条 跟踪审计过程中，审计人员应当对审计工作中的重要事项以及审计人员的专业判断进行记录，编制审计工作底稿，并对审计工作底稿的真实性负责。审计组组长应对审计工作底稿进行复核，并签署复核意见。

审计工作底稿的主要内容包括。

1.被审计单位名称。

2.审计项目的名称及实施时间。

3.审计过程记录。

4.审计人员对审计事项的判断意见。

5.编制者的姓名及编制日期。

6.复核意见、复核者的姓名及复核日期。

编制审计工作底稿应做到真实客观、内容完整、事实清楚、重点突出。

第十六条 跟踪审计实施阶段，审计组应按照“跟踪审计、分期报告、迅速反馈、及时纠正”的原则，针对发现的问题，定期或不定期地提出意见和建议，并出具《国家建设项目跟踪审计意见单》（文书格式见本规程附件1，以下简称意见单）。鉴于意见、建议主要供被审计单位改进工作之用，为简化操作程序，可以审计组名义制发。对于重大事项，应经专业会议讨论，必要时由审计机关作移送处理或出具专题报告。

审计组应重视审计建议或意见的针对性和可操作性，努力提高审计建议或意见的质量。

意见单的内容主要包括：

1.审计查证情况（跟踪审计中发现的主要问题）。

2.审计意见和建议。

3.被审计单位意见。

4.审计意见和建议的执行、落实情况。

意见单由审计组主审填制，审计组组长、主审应负责督促被审计单位执行、落实审计组提出的意见和建议，并作好相关记录。

第十七条 对于跨年度的跟踪审计项目，年度终了，审计组向审计机关出具年度跟踪审计工作报告（此报告可以不征求被审计单位意见）。对于跟踪审计终结的项目，应按照现行的审计操作程序，由主审负责起草审计报告、审计决定等法定文书。

第三章  审计内容

第十八条 国家建设项目前期准备阶段跟踪审计的主要内容包括：

1.检查建设项目的审批文件。包括项目建议书、可行性研究报告、概算批复、环境影响评估报告等文件是否齐全。

2.检查建设规划、用地批准及施工许可、环保及消防许可、项目设计等文件是否齐全。

3.检查初步设计概算、施工图预算编制范围是否完整，编制依据及采用规范、标准是否正确，设计方案是否经济合理。

4.检查建设项目相关单位的确定是否按照法定程序进行,以及其结果的合法性。

5.检查与各建设项目相关单位签订的合同条款是否全面、合法、公允，与招标文件和投标承诺是否一致，国家审计条款在经济合同中有无体现。

6.检查建设项目资金的来源及落实情况。资金来源是否合理，是否专户存储，能否满足项目建设投资进度需要，后续建设资金是否落实。对使用国债的建设项目，要严格规定其操作程序和使用范围，并作为建设资金审计的重点。

7.检查各种规费是否按规定及时缴纳；减、免、缓缴是否符合有关规定，手续是否完善。

8.检查征地、拆迁补偿费是否符合有关规定和标准。有无弄虚作假、擅自扩大拆迁范围、提高或者降低补偿标准，损害拆迁人和被拆迁人的利益。重点关注拆迁补偿评估结果的准确性和合法性，特别是高出评估价格的补偿金额的确定是否履行了必要的程序、有无书面记录。

第十九条 国家建设项目实施阶段跟踪审计的主要内容包括：

1.检查主要经济合同履行情况。合同各方是否认真履行合同条款，有无转包、违法分包工程等情况。抽样检查项目设计、招标代理、造价咨询、监理、采购、供货等单位是否按照国家相关法律、法规、技术规范及合同、协议履行了职责。

2.检查项目概算执行情况。有无超概算、擅自提高建设标准和扩大建设规模、挤占或者虚列工程成本等问题。

3.检查内控制度建立、执行情况。建设单位是否建立健全了内控制度，并按规定执行。如：工程招投标制度；工程奖惩制度；工程签证、验收制度；设备材料采购、验收、领用、清点制度；费用支出报销制度等。同时要督促建设单位建立完善的管理机制并监督其执行，保证项目建设顺利进行、建设资金合理合法使用。

4.检查分期工程结算资料是否及时报送，监理及建设单位是否认真把关。重点检查施工合同中工程变更及额外工程内容的真实性、合法性，包括程序是否规范、价款是否合理等；检查主要隐蔽工程的真实性，以及是否按设计规范、设计要求完成。

5.检查工程项目会计核算和财务管理，是否符合《国有建设单位会计制度》的要求和有利于建设项目的管理及竣工决算的需要。

6.检查建设资金到位情况是否与资金筹集计划及投资进度相衔接，有无大量资金闲置、或因资金不到位而造成停工待料等损失浪费现象。

7.检查建设资金是否专户储存、专款专用。是否按照工程进度付款，有无挤占、挪用建设项目资金或者外借使用等问题。对往来资金数额较大且长时间不结转的预付工程款、预付备料款要查明原因，防止超付工程款现象。

8.检查建设单位管理费的计取范围和标准是否符合有关规定，费用支出是否符合“必须、节约”的原则，有无超出概算控制金额，审查其真实性、合法性。

9.检查主要材料与设备的采购方式是否合理、合法、合规，是否进行招投标或比价采购。

10.检查国家、省、市优惠政策的落实情况。检查各级政府给予该项目的优惠政策，相关部门是否贯彻执行；建设单位是否将优惠政策全部用于建设项目上，有无将优惠政策以各种形式移作他用，从而增加建设项目投资。

11.检查建设项目环境保护情况。重点检查环境保护设施与主体工程建设的同步性以及实施的有效性。

第二十条 国家建设项目竣工交付阶段跟踪审计的主要内容包括：

1.检查工程结算和工程财务资料，核对甲乙双方材料决算表，超、欠供材料计算是否正确、结算凭证是否合法。

  2.检查工程库存物资的财务处理是否合规。

3.检查待摊投资的真实性、合法性。工程建设配套设施费支出、贷款利息和资金占用费是否真实，其分摊是否合理，有无挤占工程投资支出。审查各种非正常损失费用的真实性，核销有无经过有权部门审核批准。已摊销待摊投资是否真实、合理，投资决算报表中相关数据是否配比。

4.检查建安工程投资真实性、合法性。审查竣工图纸及相关资料的真实性，审查竣工资料与实物是否一致。检查工程量的真实性，以及工程单价与取费的准确性。审查工程价款结算是否与合同条款一致，以及合同中关于工期、质量等奖惩条款的实际执行情况。

5.检查建设项目基建收入、结余资金。重点检查建设期间收入的形成和工程投资结余资金分配比例的真实性、合法性。

6.检查建设项目交付使用资产。主要检查“交付使用资产总表”、“交付使用资产明细表”，核实交付使用的固定资产是否真实、是否办理了验收手续等。

7.检查尾工工程。重点检查建设单位预留建设项目未完工程投资的真实性和合法性。

8.对建设项目投资效益审计，依据有关经济、技术、社会和环境等评价标准（或指标），对建设项目投资决策的有效性、经济合理性进行评价，分析影响投资效益的各种因素。

第二十一条 实施定点跟踪审计为主的项目，根据项目具体情况确定定点跟踪审计的重点环节及其内容。跟踪审计不同阶段的重点环节一般包括：

（一）前期准备阶段

本规程第十八条第3、4、5、8款。

（二）项目实施阶段

本规程第十九条第1、4、9款。

（三）竣工决算阶段

本规程第二十条第4、7款。

第四章  审计方法

第二十二条 国家建设项目跟踪审计应在项目的前期准备阶段将其纳入审计范围，做好审前调查和各项衔接工作，掌握并监督项目前期准备阶段的相关情况。实施定点跟踪审计的项目，还应做好重点环节分析工作，并结合项目具体情况确定重点环节的内容和审计方法。正式进点时间一般安排在项目立项以后。

第二十三条 实施定点跟踪审计为主的项目，一般采取定点审计与定期审计相结合的形式，对未列入重点环节的内容，仍然采取定期审计的形式，其时间间隔具体可视实际需要确定。定点跟踪审计为主的项目时间间隔一般长于定期审计。

第二十四条 审计组应在项目现场设立办公场所，与被审计单位建立有效的沟通制度，积极了解项目的进展情况，有选择地参加工程例会，收集、掌握工程审计的相关情况，定期或不定期地组织工程审计专题会议。审计组应根据跟踪审计实施方案的要求，全面审计与抽样审计相结合，对审计发现的问题及时提出审计意见或建议。

第二十五条 审计组在工程的各个环节可按下列方法实施：

（一）前期准备阶段

1.审计组应积极了解项目的设计动态，关注设计方案的经济合理性，重点加强对设计概算及施工图预算的审计监督，从源头上控制工程造价。

2.审计组在项目拆迁阶段，应重点关注评估结果的准确性和补偿安置费用确认程序的合法性。

（1）拆迁评估的结果作为拆迁补偿的主要依据，其准确性和合法性是审计关注的重点，审计组应根据土地性质，按照现行国有土地和集体土地拆迁补偿办法，对评估单位出具的评估结果进行全面或抽样审核。

（2）重点审查实际补偿费用高出评估价格的补偿金额是否履行了必要的程序。审查对疑难问题和特例事项的处理是否合理，手续是否完备，是否履行了必要的程序，有无书面记录，并及时提出审计建议。

（3）审计组应对拆迁实施单位及相关单位的账目及时审查，通过走访、调查被拆迁户等方法，抽查拆迁实施单位是否按照拆迁安置协议进行补偿，有无弄虚作假，截留、侵占、挪用拆迁资金，并及时提出审计建议。

3.审计组在工程招投标阶段，监督建设项目相关单位的确定程序，重点是施工、监理、供货单位的确定；应在工程开标前，对招标方式、招标文件、评标办法、工程量清单、信息发布方式等方面进行审计监督；列席相关开标、评标或比选会议，检查招投标及比选结果的合法性。

4.审计组在工程合同签订阶段，应在合同形成初稿、尚未签字生效前，审查合同具体条款的合理性、合法性、全面性、有效性，对工程款的结算方式、支付方式以及工程质量、工程进度等条款进行审计监督。重点审查合同条款是否与招标文件精神一致，中标单位投标承诺是否得以体现，并提出审计意见。同时，要求有关单位在经济合同条款中明确国家审计的条款。

（二）建设实施阶段

1.审计组应在建设项目跟踪审计实施方案中规定定期审计的审计期限，要求被审计单位按照审计组规定的时间和方法报送分期或汇总工程结算资料，审计组应按跟踪审计实施方案要求及时出具审计结果。

2.审计组应要求被审计单位在上报工程结算的同时，必须附相关的合同、招投标文件、协议、会议纪要、工程图纸、设计变更、签证、工程量计算、单价测算、工料分析单等资料。

3.在项目实施阶段应重点监督监理单位的履职情况，强化监理的质量、进度、投资控制职能，并对监理工作进行定期或不定期的复核检查。

4.对于合同内工程，建设项目相关单位已完成的工作量按合同约定支付进度款。审计组根据项目特点分期对合同内工程进行审计，审计结果作为甲乙双方调整结算和竣工决算的依据。

5.对于合同外工程（包括在工程实施过程中发生的工程变更、额外工程），建设项目相关单位必须严格按程序进行申报，并书面说明变更原因，提交实施方案的同时，申报变更价款（要有详细的价格组成），经监理、建设方审核后，报审计组审计。

6.对于主要隐蔽工程，建设项目相关单位应在工程隐蔽之前告知审计组，审计组成员进行必要的检查，重点关注其真实性以及是否按设计规范、设计要求完成。

7.对建设项目设备和材料采购的审计。首先审查采购的方式是否合理、合法、合规，是否进行招投标或比价采购，价格是否符合市场情况；其次审查设备、材料采购的规格、型号、数量与合同要求是否一致，审计时要根据建设单位提供的设备、材料采购计划进行核对。审计人员尤应关注特殊规格材料、非标设备的采购情况。

（三）竣工交付阶段

1.工程结束，审计组依据已审计的分期结算，并结合工程变更、其他调整等情况，对单位工程结算进行审计。

2.重点检查建安工程投资真实性、完整性、正确性、合法性。根据被审计单位提供相关的合同、招投标文件、协议、会议纪要、工程图纸、工程变更、签证、工程量计算、单价测算、工料分析单等资料，审查竣工图纸及相关资料的真实性，工程价款结算是否与合同条款一致，以及合同中关于工期、质量等奖惩条款的实际执行情况等。

第二十六条 财务审计应按以下审计方法实施：

（一）审计进点后，审计组应对建设资金的来源、到位情况、使用情况、账户科目设置情况、财务核算情况、内控制度的建立和执行情况进行全面审计或调查。

（二）审计待摊投资的支出是否有依据，是否按照合同协议和规定进行支付。

（三）对建设单位付款情况进行审计。财务审计人员根据工程每期审定的数据（该数据由工程审计人员将分期审定的工程结算单按工程项目、施工单位进行汇总提供），由财务审计人员对照合同，检查建设单位是否按照合同进度付款，是否存在超付或拖欠工程款的现象。

    （四）对建设单位采购的设备材料的核算进行审计。抽查主要设备材料的验收、领用等手续是否健全。设备材料的供应是否根据工程的进度和需要进行。               

（五）审查工程竣工决算编报是否及时、正确、完整。检查竣工决算报表数据是否真实，各表之间的勾稽关系是否正确。

第二十七条 审查建设项目投资效益情况并作出综合评价。要依据项目可行性研究报告中列出的有关指标，结合工程竣工后的实际情况加以分析，作出评价，指出项目在规划设计、概算、工期、质量等方面存在的问题，同时进行经济效益、社会效益和环境效益评价。

附件：1.国家建设项目跟踪审计意见单

      2.国家建设项目跟踪审计信息表一

      3.国家建设项目跟踪审计信息表二

4.国家建设项目跟踪审计信息表三

5.国家建设项目跟踪审计信息表四

6.建设项目基建程序执行情况表

7.建设项目招投标情况表

8.建设项目管理制度建立、执行情况表

9.国家建设项目跟踪审计日记

主题词：审计  跟踪  规程  通知

抄送：省审计厅，市有关部门，各社会中介机构。

局内分送：局领导（5），存（2）。

常州市审计局办公室               2006年6月22日印发