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常安监〔2010〕103号

各辖市、区安监局：
        根据市局《关于开展2010年度行政执法案卷质量评查活动的预备通知》（常安监〔2010〕80号）的要求，从10月29日至11月18日，市局法规处和部分辖市、区安监局法制工作人员组成评查小组，在各辖市、区自查自评的基础上，对各辖市、区的行政许可、行政处罚共计47份案卷逐一进行了质量评查。评查小组通过听取汇报、查阅案卷、面对面讨论等形式，就行政执法过程中需要注意的问题认真剖析，答疑解惑。从评查的总体情况看，案卷整体质量较往年要好，行政处罚案卷比行政许可案卷质量要好，但依然存在不少共性和个性的问题。现将有关情况通报如下：
        一、基本情况
     （一）行政许可案卷方面
        1、许可过程流程清、归档好。各辖市、区安监局基本都能做到依法受理、办理行政许可事项，申请受理程序比较规范，要素齐全；审查内容较详实，审批手续完备，程序合法；许可决定内容适当，种类清楚，依据明确；案卷装订规范，归档做到一案一卷。
        2、许可案卷材料全、审核细。以前只有几页纸的一份许可案卷现在装订成了厚厚一本，从申请受理到审查决定等必要的法律文书材料较齐全，每份案卷都有现场检查意见书和审核批准人签字，审核中对每项申报信息进行了检查。材料的详实为及时作出是否予以行政许可决定打下了良好的基础。溧阳市、武进区烟花爆竹零售许可案卷详细，审核过程规范，证据材料齐全。
         3、许可办理时间短、效率高。各辖市、区烟花爆竹行政许可都采用批量集中办理的方式，承诺期和实际办理期限均短于法律规定的20日，一般在10日左右就已办理结束，最迟的也仅有18日，戚墅堰区的行政许可承诺期最短只有5日。
     （二）行政处罚案卷方面
        1、行政处罚主体适格程序较规范。各辖市、区安监局实施行政处罚的主体均具备行政执法主体资格，执法人员均能依法持有行政执法证件，并亮证执法。为加大执法力度，天宁区、戚墅堰区安监局对乡镇（街道）安监站进行了行政执法委托，委托他们对违法行为较轻、案情较为简单的案件进行行政执法。各辖市、区安监局在行政处罚的过程中均能履行立案审批、调查取证、处罚决定审批、处罚决定告知、处罚决定、送达等程序，执法行为进一步规范。
        2、说理式执法推行效果较明显。年初，市局《关于在全市安监系统推行安全生产说理式行政执法工作的指导意见》（常安监〔2010〕6号）下发后，各辖市、区安监局高度重视，积极开展行政执法说理。目前，事故案卷的调查报告、结案报告、行政处罚决定书都做到了说理。金坛市、钟楼区、戚墅堰区安监局事故处罚中说理内容详实、言简意赅，说理力度较强。
       3、行政处罚自由裁量更加严格合理。溧阳市、天宁区、钟楼区安监局在法律允许的范围内，针对主客观情况，结合自由裁量标准，进行处罚裁量，在充分打击非法违法行为的同时，进一步保护行政相对人的合法权益。对在一年内连续发生的违法行为，新北区安监局加大了处罚力度。
        二、存在问题
     （一）行政许可案卷方面
        1、个别案卷缺少基本材料。检查中发现个别案卷缺少关键材料，直接影响许可的效力和程序的完整性及连贯性。金坛市安监局案卷缺少烟花爆竹零售店主要负责人和销售人员的安全培训资格证书、许可决定书；新北区安监局案卷缺少受理决定书、许可决定书、文书送达回执。
        2、代理行为缺乏授权委托书。一些地区案卷中出现的代理行为无授权委托书，导致该代理行为效力待定或者无效，由此引起相关文书或材料的法律效力待定或者无效，进而影响许可决定的法律效力。
        3、复制件的要求不符合法律规定。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第二项规定：“提供由有关部门保管的书证原件的复制件、影印件或者抄录件的，应当注明出处，经该部门核对无异后加盖其印章。”案卷检查中发现的复制件不符的有：当事人的身份证件（含身份证和培训合格证）、申请人工商营业执照登记证或者企业名称预先核准通知书、企业管理制度等。
        4、案件名称表述不规范。通用案件名称格式一般由申请人+申请（字样）+申请内容+案（字样）构成，如小王杂货店+申请+烟花爆竹经营许可+案。在几乎所有的辖市、区安监局案卷都出现一个或多个案件名称表述不规范，大多数案件名称中缺少“案”（字样），或多“证”（字样），或二者兼而有之；有的案卷出现了案件名称表述的前后不一致。
        5、文书制作不够严谨。各辖市、区安监局案卷中均存在有关文书的必要字段（如许可证申请表中的从业人员、销售人员姓名）填写缺项、文书涂改不经确认、申请人所在位置示意图潦草及没有关键数据等问题；钟楼区安监局案卷中许可证书为手工填写；戚墅堰区安监局案卷许可日期混乱。
      （二）行政处罚案卷方面
        1、法律条款适用错误或有瑕疵。在一些案卷中违法条款、处罚条款具存在此类问题。具体表现为：（1）自创行政处罚种类。一些地区案卷中出现“改正违法行为”种类；（2）省略法条内容或凭空添加内容。有些案卷中出现了省略前置处罚条款或者添加法条中没有的处罚内容；（3）违法条款和处罚条款与事实及证据不符，缺少关联性。溧阳市、天宁区安监局案卷存在此类问题。
        2、代理行为缺乏授权委托书或者授权委托权限不明。缺乏授权委托书的情况类似于行政许可案卷，有授权委托书的通常出现“全权委托”（字样），不符合《民法通则》第六十五条第二款的规定：“书面委托代理的授权委托书应载明代理人的姓名或者名称、代理事项、权限和期间，并由委托人签名或者盖章。”
         3、调查询问笔录的目的性普遍不强、关键性证据缺失。一些调查询问笔录没有围绕事件询问，不能通过被询问人印证其本人或者他人的违法行为，询问目的性不强。武进区安监局案卷对违法所得、违法生产产量没有问清，也无印证材料，甚至缺少过期许可证这一关键证据。
         三、改进意见
         1、高度重视，积极整改。行政执法案卷是记录行政执法情况的书面载体，是部门行政执法水平高低和行政管理基本状况的直接体现，是接受有关方面监督的原始材料，也是行政执法部门从事行政复议和行政诉讼活动的基本素材，因此，案卷质量非常重要。各辖市、区安监局要对评查中的问题高度重视，全面梳理，查找原因，结合工作实际，举一反三，狠抓整改，落实办案人员责任，真正达到通过评查解决问题、推进工作的目的。
        2、加强学习，提高素质。各辖市、区安监局要把此项工作放在重要位置，采用培训和自修的方式加强对法律法规的系统学习，不断提高行政执法人员基本的法律素养和运用法律的水平，使每个执法人员对基本的法律条文能够做到心中有数，这样才能有效避免断章取义、望文生义，也才能有效避免违法条款找不准，处罚条款用不对的现象。通过观摩、研讨典型案例、制作范卷等方式，切实提高执法人员制作法律文书、调查取证的能力和水平，确保行政执法行为的合法化和规范化。
       3、完善制度，加强考核。各辖市、区安监局要建立健全内部办案制度，严格审查审批行为。建立健全案卷评议考核制度，明确各环节责任人员的职责。加强日常案卷质量的检查，严格对照评查标准督促经办人员提高办案质量，促进执法案卷质量的提高。

二○一○年十二月十五日