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常州市安全生产监督管理局文件

常安监〔2010〕6号

关于在全市安监系统推行安全生产说理式
行政执法工作的指导意见

各辖市、区安监局，市局各处（室），监察支队：
　　根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《江苏省依法行政考核办法》和市依法行政考核工作的具体要求，为进一步规范全市安监系统安全生产行政执法行为，全面推进安全生产依法行政进程。经研究决定，在全市安监系统推行安全生产说理式行政执法工作。现将有关事项通知如下：
　　一、充分认识推行安全生产说理式行政执法工作的重要意义
　　说理式执法是指在行政执法的全过程中通过文明执法、人性化执法的工作方式和平等沟通的思想工作方法，说明事理、法理和情理，使行政相对人心服口服的同时接受了良好的普法教育，最大限度地防范和化解行政执法中的争议和纠纷，实现行政执法效果和社会效果的统一。开展说理式行政执法工作也是全面提高安监部门执法人员素质，提升安监部门形象的关键措施。各级安监部门要充分认识到推行安全生产说理式行政执法工作的必要性和重要性，高度重视安全生产说理式行政执法的推行工作。
　　二、推行安全生产说理式行政执法工作的文书要求
　　说理式行政执法工作最终要通过行政执法案卷来体现，而行政执法案卷的核心就是说理式执法文书，就是要用执法文书落实说理式行政执法工作。根据市政府法制办对全市依法行政工作提出的要求，行政机关在行政许可案件中作出的不予许可决定书和行政处罚案件中的安全生产违法行为调查情况报告、行政处罚事先告知书和行政处罚决定书是说理式执法文书的重点，行政处罚决定书又是重中之重。
　　（一）不予行政许可决定书的文书要求
　　应在文书中详尽说明不予许可的理由。
　　（二）安全生产违法行为调查情况报告的文书要求
　　安全生产违法行为调查情况报告是说理式文书的基础，因此要全面、详实，内容应反映案件查处和违法行为的全过程和细节，以及进行处罚的法律法规依据，切忌采取高度概括性文字制作安全生产违法行为调查情况报告。内容包括以下几个方面：
　　一是案件的由来及调查取证过程。它是全案调查工作的总结概括，应以说明方式概括交待案件由来，包括发案经过，立案时间和批准立案的机关；调查经过，包括承办人员的组成，调查时间、范围、方法、步骤和主要问题及结果等。在案由中应当写明有无采取行政强制措施及采取的时间、种类。
　　二是当事人的基本情况。当事人是生产经营单位的，应列明全称、地址、法定代表人（负责人）、经济性质、生产经营场地等情况。当事人是自然人的，应写明姓名、性别、年龄、民族、工作单位、职务或职业、住址等基本情况。若是外地人员还应列明本市暂住地或通讯地址、联系电话。
　　三是违法事实。违法事实是安全生产违法行为调查情况报告的核心，主要写清当事人实施违法行为的具体过程，包括案发时间、地点、动机、目的、经过、手段、情节、非法违法所得、非法违法行为造成的后果等。对该部分内容的叙述可以根据不同情况采用不同的方式：对仅实施一次违法行为的案件，应当直接明确叙述，从头至尾用文字对证据链证明的案件事实客观予以陈述，使案件的本来面目展现出来；对于多次重复同一行为的案件，可以采用依照时间先后叙述，或首先叙述其主要行为，再叙述其它行为；对若干种不同的行为，应当分别叙述，主要违法行为放在首位，其他违法行为按性质严重程度依次排列。
　　四是佐证案件事实的证据。案件调查过程中收集到的书证、物证、证人证言、视听资料、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录按照时间顺序或证明效力逐一列举，并对证据的来源及证明用途作简要说明。
　　五是存在争议的情况。对案情比较复杂或定性有异议的案件，案件承办人应当将分歧的焦点简要阐述，分别论述各自定性的理由及依据。
　　六是案件性质。办案人员要根据查明的案件事实和证据进行综合分析，指出当事人的违法行为违反了法律法规的具体规定，确定其违法性质。
　　七是处罚依据及处罚建议。处罚依据是指认定违法性质和具体适用处罚种类及幅度的法律依据，既要表明定性应引用法律法规规章的具体条款，又要表明具体适用处罚种类幅度以及从重、从轻或减轻处罚的法律法规规章条款和自由裁量规定方面的文件，并说明当事人违法行为危害社会的轻重程度、主观认识态度等从轻、减轻处罚的理由，拟作出的处罚建议，课以罚款或没收非法违法所得的计算依据。案件承办人之间对案件的定性及处理意见不一致的，应分别说明各承办人对该案的处理意见和理由，以供法制审核部门和局领导参考。最后，尾部由案件承办人署名，写明撰制日期。
　　（三）行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书的文书要求
　　制作安全生产说理式行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书要做到遣词准确、文理清晰、语言简练、重点突出。安全生产行政处罚决定书由首部、事实、理由、依据、处罚内容、救济途径、制作时间和联系人等事项组成。各部分内容和顺序如下：
　　1、首部。首部包括安监部门的名称、文书标题、文号、当事人的基本情况（有委托代理人的应写明其基本情况）。应当简明扼要，准确规范。
　　2、案件事实。所叙述的违法事实，表述应完整准确。其必备内容：一是叙述的违法事实必须是经过调查核实，有充分证据证明的，违反法律法规规定的行为；二是叙述违法事实必须以违法行为的构成要件即违法主体、客体、主观方面、客观方面为指导，既揭示案件的本质和特点，又抓住违法时间、地点、人物、手段、经过和结果等事实要素，阐明整个违法事实情况。此外，对影响定性处罚的情节也要列明，包括对当事人从轻、减轻处罚的情节等。
　　3、案件事实的证据。要将证明案件事实的所有有效证据列举，并说明所要证明的案件事实。
　　4、法律适用的理由。违法依据应写明法律法规的名称和具体的条款项。处罚依据的制作要求同违法依据。处罚决定应在处罚依据所规定的处罚幅度内加以确定，有多项的，应分项写明。执法人员应当结合个案事实对法律法规规章进行更详尽的法理阐述以充分的说理来论证采用特定的法条作为处罚依据的理由。
　　5、不予采纳当事人所提出的观点的理由。当事人在陈述、申辩或听证时所提出的观点。对于合理的观点应当予以采纳，对于不合理的，没有法律、法规依据的观点，不予采纳的理由要说清说透。
　　6、案件的办理程序。行政处罚文书不仅要反映案件的事实，而且要反映案件所经过的程序。如查封扣押、处罚告知、听证等，对于案件中这些重要步骤和程序，行政处罚文书应作完整的表述，不可遗漏。
　　7、尾部。包括缴纳罚款的方式以及不服行政处罚申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。作出行政处罚决定的行政机关的名称和作出决定的日期，必须盖有该机关的印章。日期应以局领导签发处罚文书的日期为准。尾部列明联系人等事项。
　　三、安全生产说理式行政执法文书的说理要求
　　1、引用依据具有完整性。文书应详细引用禁则和罚则的法条原文，使当事人可以清楚地对照法律法规规章条文，知道自己到底违反了什么规定，根据法律法规规章应该怎么罚，罚多少。
　　2、逻辑推理要有严密性。文书应根据查实的证据，结合法律法规规章的规定，从主体、主观方面、客体、客观方面综合分析，并运用逻辑推理严密地推定当事人行为构成违法，清楚地论证当事人行为构成违法的因果关系。
　　3、违法事实描述客观公正性。文书应详尽描述当事人对安全生产违法行为的主观意图，对安全生产违法行为的原因、情节、造成的后果，作为从重或者减轻处罚的依据，充分体现处罚的合理性、公平性和公正性。具体应包括：（1）说明当事人符合违法主体的理由。如当事人的身份符合法律所设定的违法主体的条件。（2）说明当事人在违法行为主观方面存在着过错的理由。如当事人未履行法定的义务，当事人安全生产违法行为的一贯性所说明的当事人主观方面的故意等等。　　　　（3）说明当事人客观方面违法情节认定的理由。如对当事人违法所得额计算的依据。（4）说明采用本法的理由，特别是在发生法条竞合的情况下，应重点说明采用此法而不采用彼法的理由，采用此条而不采用彼条的理由。（5）说明确定本案处罚幅度的理由，可以从当事人的主观故意性、违法时间的长短、违法经营规模的大小，给社会经济秩序带来不利影响的程度等方面来说明。
4、证据分析具有严谨性。文书应逐一罗列证据进行分析，说明该证据证明案件的哪些“法律事实”；如有否认案件“客观事实”的证据，则要另起一段罗列并进行分析；在证据分析的基础上，运用逻辑推理和经验法则对证据的有效性逐一作出有效或无效的确认，然后用有效的证据推定出案件的“法律事实”，对不予采信的证据则说明理由；最后阐明通过证据分析得出的被采信证据最终证明的法律事实。对于作出的不予行政许可决定书要详细说明不予许可的法律依据和理由。
另外，文书应改变过于威严，气势压人的文风，根据不同情况使用不同语气，对那些因为不懂法而违法者，对那些弱势群体，给予人文关怀，体现人性化执法理念。
　　四、推行安全生产说理式行政执法的工作部署
　　（一）准备启动阶段
　　2010年上半年为全市安全生产监督管理部门推行安全生产说理式行政执法工作的准备启动阶段。在这阶段中，各辖市、区安监局，局各业务处室要高度重视此项工作，部门负责人要做到认识到位、领导到位、措施到位、协调到位、扎实推进安全生产说理式行政执法工作，要按照本通知中提出的文书填写要求。要以推行说理式安全生产行政执法文书为切入点，针对性认真组织执法人员学习，理解领会文件内容和精神实质。落实专门人员选择代表性的案件，先行开展说理式行政执法文书试点，逐步积累经验，不断提升执法业务水平。
　　（二）全面推广阶段
　　2010年下半年为全市安全生产监督管理部门推行安全生产说理式行政执法工作的全面推广阶段。在这阶段中，市安监局将对全市安监系统推行安全生产说理式行政执法工作的进展情况进行督查。对推行安全生产说理式行政执法工作中遇到的问题、经验和做法及时进行总结推广。各辖市、区安监局、局各业务处室要结合各自的工作实际，大胆创新形成自已的特色。该项工作列入年度全市安全生产行政执法责任制考核内容。各单位在推行说理式行政执法工作中遇到的问题请及时与市安监局政策法规处联系。

二○一○年一月二十日