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常州市安全生产监督管理局文件

常安监〔2008〕119号

关于2008年度全市安全生产

行政执法质量考核评议情况的通报

各辖市、区安监局：

根据市安监局年度工作计划和《常州市安全生产行政执法质量考核评议办法》（试行）（常安监〔2008〕21号）文件要求，市安监局于2008年11月6日集中对各辖市、区安监局今年以来安全生产行政执法质量情况进行了全面考核评议。从考核评议情况看，各辖市、区安监局行政执法工作取得了不少进步与成绩，但也暴露出不少共性与个性的问题。现将考核评议情况通报如下：

一、取得的进步与成绩

今年以来，全市各级安监部门深入贯彻落实安全生产法律、法规、规章和有关文件精神，强化安全生产监管机构和队伍建设，不断完善安全生产行政执法责任制配套制度建设，规范安全生产执法行为，依法行政能力进一步加强。从这次检查评议的情况来看，2008年度全市安全生产行政执法案卷质量总体水平有了较大提升，各辖市、区安监局都能针对前几年安全生产行政执法案卷检查中发现的问题进行整改，程序违法现象进一步消除，程序瑕疵也有不同程度的下降。呈现出以下主要特点：

（一）对行政执法工作的重视程度进一步增强。

今年以来，各辖市、区安监局充分认识到安全生产监管的重要性，切实把贯彻落实安全生产法律法规规章制度，加强安全生产行政执法工作作为履行安全生产行政综合监管职责的重中之重来抓，全面推行安全生产行政执法责任制，有力促进了安全生产监管工作的开展。多数安监部门把安全生产行政执法质量工作列入考评工作议程，对本部门法制工作机构的建设高度重视。溧阳市安监局还专门成立政策法规科，加强对行政执法工作的审核，其他辖市、区安监局明确了专门负责法制工作的部门，落实法制工作人员。大部分地区制定了安全生产行政执法责任制，建立了安全生产依法行政领导小组，局长任组长，并对安全生产行政执法工作总负责，分管副局长对安全生产行政执法具体负责，各业务处室对安全生产行政执法业务工作负责。

（二）安全生产行政执法制度进一步完善。

各辖市、区安监局规范安全生产行政执法的意识不断增强，过去安全生产行政执法重实体、轻程序的现象逐渐减少。行政处罚合理、适当原则，处罚教育相结合原则在多数辖市、区安监局得到落实。部分辖市、区安监局对每一件违法案件的处理，从立案、调查、取证、事实证据认定、法律条款适用、处罚告知、处罚决定、处罚救济、文书制作、案卷归档等形成了一套比较严格规范的程序。金坛市安监局制定了相应的安全生产行政执法配套制度，把工作责任落实到岗位和人；溧阳市安监局建立了重大行政处罚备案审查制度、规范性文件备案制度、行政执法投诉制度、行政执法过错责任追究制度和行政执法考核奖惩等制度；武进区安监局制定了行政执法人员教育培训等制度；天宁区安监局制定了《行政执法责任制度》、《行政执法程序》、《安全生产行政执法考核与评比制度》等25项制度；钟楼区安监局制定了行政执法责任追究、行政执法公示、行政执法案件评查、重大行政执法决定备案等一系列规章制度；戚区安监局制定了安全生产许可事项审核批准程序和监管等制度。

（三）安全生产行政执法机构进一步健全。

今年以来，各辖市、区安全生产监管部门按照常州市委《关于进一步加强全市安全生产工作的意见》（常发〔2007〕31号）和《关于加强乡镇（街道）安全生产监管规范化建设的意见》（常办发〔2007〕54号）文件要求，在狠抓安全生产“双基”工作的基础上，完善安全生产监管“三级机构、四级网络”，尤其是在抓安全生产执法队伍建设上付出了很大努力。截至目前，各辖市、区安监局充实了一批行政执法人员，全部建立了安全生产行政执法监察大队。新北区安监局还建立四个安全生产执法中队；钟楼区安监局不仅增加区监察大队四个事业编制人员，而且成立了三个监察中队，招聘了八名安全生产协管员。各辖市、区乡镇（街道）也相继建立了安监站（办），配备了3-7名专（兼）职安监人员。

（四）安全生产行政执法行为进一步规范。

今年以来，各辖市、区安监局把提高执法人员素质、规范行政执法行为作为一项基础性工作来抓，不断加强行政执法人员行政执法理论与实务的学习和执法水平的提高。各辖市、区安监局都注重新进人员的业务培训工作，举办了形式多样的各类培训班，对提高行政执法人员的业务素质发挥了重要作用。金坛市安监局为切实提高安全生产监管人员的业务素质，做到依法行政，组织全体机关干部开展了岗位学法活动，将每周五下午作为集中学法时间，由各分管领导和各科室负责人就《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国安全生产法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》等安全生产法律法规规章进行重点辅导，并要求做到集中学习有记录，平时自学有笔记。另外还定期聘请有关专家开展法制讲座，解答在实际执法过程中的疑难问题；天宁区安监局制定了执法人员学习培训计划、培训制度，坚持每月集中学习法律法规规章，组织执法人员参加省、市、区组织的法律、法规和专业安全监管知识的学习，组织所属街道、行业主管部门安全生产监管人员学习安全生产法律法规规章。

各辖市、区安监局把规范执法行为作为保证行政执法质量的重要方面来抓，采取多种措施规范行政执法行为。一是规范了执法程序，明确了执法流程。各辖市、区安监局依据有关法律法规规章将本单位行政许可、行政处罚、事故调查处理、来信来访办理等明确了办理程序。二是规范了文书使用。各辖市、区安监局严格按照国家、省、市安全生产监管部门有关安全生产执法文书的要求进行文书规范填写，避免了文书填写过程中的随意性。金坛市安监局把规范执法行为贯穿于整个行政执法过程，始终坚持立、办、审、决四分离制度，即局长审批立案，办案人员负责调查取证，提出行政处罚初步意见，案审小组集体讨论，确定处罚标准，再由局长根据案审意见签发行政处罚决定，综合科负责案卷审核。对行政相对人无能力履行行政罚款，要求缓缴罚款的，都由案审小组集体讨论决定。

二、存在的主要问题

尽管今年在实体上和程序上行政执法的质量均有了很大程度的提高，但是从这次安全生产行政执法质量考核评议情况看，依然存在一些共性问题和不足，主要表现在：

（一）安全生产行政处罚案卷方面。

1、安全生产行政处罚对象的主体资格还存在模糊现象。

安全生产行政处罚对象的主体资格直接关系到当事人的合法、真实、有效性和承担行政责任的能力，也涉及引用法律法规规章条款的正确性。在正式使用行政执法文书时必须是明确的，当事人主体资格不能有模糊现象。在这次行政执法案卷中还发现存在行政执法对象表述为＂你（单位）＂的现象。

2、证据不完全符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第10条的规定。

如：复印件没有标明“与原件核对无误”、没有标明出处并经部门核对无异后加盖其印章；提供的报表、图纸、会计帐册等没有附说明材料。

3、在程序事项中行政相对人是否行使了法定的权利没有在案卷中体现甚至权利被剥夺。

个别案卷中行政相对人的陈述、申辩、听证权利被剥夺，表现为行政处罚从事先告知到发出决定书的时间不足法定的三天。

4、部分安全生产行政处罚案卷对涉及重大行政处罚需要由安全监管监察部门的负责人集体讨论的事项欠缺。

《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。但在考核评议的案卷中发现有的案卷涉及重大违法行为给予较重的行政处罚没有集体讨论的记录。

5、部分安全生产行政处罚案卷中引用法条不具体（没有按照条、款、项、目的顺序逐项表述）、结案报告过于简单、文书归档顺序混乱。

6、执法监督落实不到位。

一是安全生产行政处罚备案制度落实不到位。有些重大处罚案件报送不及时甚至不报送市安监局备案；二是法制机构的日常监督不到位。有的因为法制工作机构不健全，对安全生产行政执法工作监督流于形式，对执法中明显的错误和瑕疵纠正不够。

7、对法律条文的理解存在偏差或错误。

（二）安全生产行政许可案卷方面。

1、安全生产行政许可案卷或多或少缺乏《中华人民共和国行政许可法》规定的必要环节和文书。

具体表现为：部分案卷缺乏案卷受理通知书，部分案卷有受理通知书但无送达回执，部分案卷在行政许可决定环节无决定书，部分案卷有决定书但无送达回执，部分案卷没有收件清单，部分案卷在审查环节缺失证明材料，部分案卷核查记录中没有被核查单位和负责人签字，部分案卷现场核查文书无执法人员签字与日期，部分案卷在发放许可证件后没有留存复印件归档等等。

2、安全生产行政许可受理环节的材料不够规范与完整。

部分案卷的收件清单对申请人递交了哪些申请材料、是否为复印件、是否当场核对了原件并由申请人和受理人员双方签字确认等未加说明或者说明不充分，部分案卷缺乏申请人主体资格的证明材料等等。

3、大部分案卷对许可实施程序中申请人主体资格没有进行确认。

在进行许可申请时，公民应当提供身份证复印件、法人应当提供营业执照或主体资格许可证等证照的复印件或者工商部门出具的“名称预先核准通知书”。在申请人与实际经办人不一致时，要严格审查二者之间的关系，并要求经办人提供有效的授权委托书。

4、证据不完全符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第10条的规定。

行政许可的证据要求与行政处罚的证据要求是一致的。此次安全生产案卷评议发现行政许可案卷的证据明显没有行政处罚案卷中的证据规范。行政许可很多环节不是缺失证据就是证据有效性存在问题。如：复印件没有标明“与原件核对无误”、没有标明出处并经部门核对无异后加盖其印章；提供的报表、图纸、会计帐册等没有附说明材料。

5、部分许可案卷的归档不够规范。

部分许可案卷有的缺少卷宗封面，有的缺少卷内目录，有的文书排列顺序混乱；多数许可案卷的案由因表述不规范而无法体现案件的本质特征；部分案卷还缺少案由。

三、几点要求

1、进一步提高依法行政的意识。这次安全生产行政执法案卷考核评议发现的问题所体现出来的是我们安全生产监管部门的行政执法人员还没有完全牢固树立依法行政的理念。依法行政的推进必须与各辖市、区安全生产监管部门全体执法人员特别是领导干部的观念转变和法律素质提高形成良性互动。要加强对安全生产监管部门全体工作人员特别是领导干部依法行政意识的培育，不断提高其依法行政的能力和水平，使依法行政真正成为每个人的自觉行动。

2、进一步提高行政执法能力和素质。这次安全生产行政执法案卷考核评议中发现的问题反映了各辖市、区安监部门在行政执法实务方面深层次能力和法律基础理论的应有素养还亟待提高。各辖市、区安监部门要认真总结，针对不同的问题采取不同的解决方案和措施，以避免相同的问题重复出现。

3、进一步规范行政执法行为。行政处罚、行政许可等行政执法行为都有相应法律的严格要求，尤其是程序性的规定，是实施行政执法必须遵循的法律规范，违反这些法律规范，就构成程序违法。特别是对行政处罚、行政许可案卷中的证明材料，这些证明材料不仅是行政机关依法实施行政处罚、行政许可的重要工具和载体，同时也是复议机关和人民法院判断行政行为是否合法、能否成立的重要依据。因此，各辖市、区安全生产监管部门要像重视行政处罚证据一样重视行政许可证据，做到依法采集、固定证据，并使证据符合法定要求，充分重视行政执法中程序的完善和证明，证据的收集、固定、验证和运用。

4、进一步加强行政执法业务学习。各辖市、区安全生产监管部门仍要加强安全生产法律法规的培训和调研。要结合《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》和安全生产法律法规规章，组织培训和学习，研究执法中的问题并加以解决，把本部门行政执法人员业务培训工作纳入年度工作目标中去。

二○○八年十一月二十日