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信息名称：常州市国家创新型科技园区建设发展专项资金审计调查及效能监察结果

索引号：014109656/2013-00047

主题分类：审计体裁分类：公告公示组配分类：其他市审计局：审计结果公告

文件编号：

产生日期：2013-12-20

发布机构：市审计局

发布日期：2013-12-28

废止日期：

内容概述：常州市国家创新型科技园区建设发展专项资金审计调查及效能监察结果公告

常州市审计局

常州市国家创新型科技园区建设发展专项资金审计调查及效能监察结果

常州市审计局审计结果公告

2013第3号（总第27号）

根据《中华人民共和国审计法》第二十七条的规定，常州市审计局自2013年3月4日至4月28日，对我市2011-2012年国家创新型科技园区建设发展专项资金(以下简称建园资金)管理使用及各职能部门、单位、项目有关实施情况进行了专项审计调查。现将审计结果公告如下：

一、基本情况

（一）我市国家创新型科技园区建设目标与内容

2008年科技部发布《创新型科技园建设指南》，推进国家级高新区“二次创业”。市委、市政府抓住历史机遇，以加快我市经济转型升级和创新型城市建设为目标，作出以“一核八园”为依托、建设国家创新型科技园区的决策，并于2010、2011年分别出台了《关于支持国家创新型科技园区建设的政策意见》（常发〔2010〕30 号）（以下简称《意见》）和《关于印发支持国家创新型科技园区建设政策意见若干办法的通知》（常办发〔2011〕13号）（以下简称《通知》），确立了“平台为本、人才为根、环境为源”的工作思路和“真目标、真投入、真调整、真竞争、真创新”的工作要求; 提出了加快“集聚、节约、低碳、生态”园区形态建设，通过5年（2011-2015年）努力，全面完成国家创新型科技园区各项建设任务，在“一核八园”内集聚一批高端人才、打造一批重大平台、培育一批创新企业，形成光伏、半导体照明、创意、新能源车辆等国内一流、世界有影响的战略性新兴产业，成为常州经济发展新的增长极的目标。《意见》明确：计划到2015年，“一核八园”营业收入2800亿元，其中：八大产业专题园区营业收入2750亿元（光伏园800亿元、生物医药300亿元、创意产业专题300亿元、新能源车辆300亿元，半导体照明200亿元，机器人及智能装备450亿元、风力发电120亿元、功能新材料专题园280亿元），科教城50亿元。

（二）审计调查情况

本次调查以创新型科技园区建设发展专项资金的管理使用为主线，重点调查了国家及我市相关政策的执行情况、部分扶持项目的建设运行情况、相关职能部门落实政策与服务管理情况，以及各专题园区相关经济指标的完成情况等内容。调查涉及的对象主要包括：武进、新北两个区政府，市、区两级财政、科技、发改、经信等部门，市科教城管委会以及各专题园区、部分项目承担单位和企业。调查采用了检查帐簿、走访座谈和发放调查表（问卷）等形式，向园区内企业发放调查表300份（回收194份）。调查组还实地走访了75户园区企业和项目单位。

二、审计调查结果及评价

调查结果显示：我市开展创新型科技园区建设两年来，“一城两区”两级党委、政府和相关职能部门高度重视，落实措施，全力推进，创园工作初见成效。

（一）完善政策措施，构建良好的建设发展环境。

2010年10月，市委、市政府印发了《关于支持国家创新型科技园区建设的政策意见》(2011-2015年) （常发〔2010〕30 号）；2011年3月，又制定了《关于印发支持国家创新型科技园区建设政策意见若干办法的通知》（常办发〔2011〕13号）。与此同时，市科技、经信、发改、财政等部门相继研究出台了19项配套措施和操作办法，涉及园区建设规划、重大项目引进、高层次人才引进、科技成果转化和金融服务体系建设等方面。明确了15类扶持项目，在《创新型科技园区建设发展专项资金管理办法》中明确规定：从2011年起连续5年，市财政每年安排3亿元，国家高新区和武进区每年各安排3亿元，重点支持“一核八园”内企业创新提升、产业资源集聚和高端服务业发展。两区政府结合实际也制定了相关的配套措施，为“一核八园”和区内企业创新发展创造了良好的政策条件和外部环境。

（二）多渠道筹集资金，积极提供资金保障。

市、区财政部门积极落实资金扶持政策，广泛筹措资金，加大对创新型科技园区建设资金的投入。经调查，到目前为止，共筹集和安排资金16.23亿元，其中：市级6亿元、两区财政共筹集安排11.14亿元。另外，各相关部门共争取上级资金32684万元、科教城内机构单位争取上级资金15689万元。此外，市经信委、市财政局积极落实《支持建设投融资（担保）服务体系专项资金操作办法》的规定，对符合条件的担保机构实施奖励，鼓励和促进信用机构积极为“一核八园”内企业提供融资担保服务，2011年有15家担保机构共为137家企业提供了担保，新增贷款11.4亿元。

（三）部门各司其职，大力开展帮扶服务。

审计调查表明，各职能部门全面落实市委、市政府的决策、部署，把服务、支持园区建设和企业发展作为重要工作。财政部门加强资金筹措和调度，加快资金拨付和运作；科技、经信等部门广泛宣传、积极引导，加强项目评审、企业认定、成果推广；其他相关职能部门缩短办事流程、减少工作环节，切实提升服务企业的效能。

（四）创新型科技园区建设稳步推进，发展能力日益增强。主要体现在以下四个方面：

一是科教城“核力”作用不断扩大。截至2012年底，科教城内公共研发机构累计为30家，其中2011-2012年新增5家。有24个机构为中科院研究中心或分中心、国内知名大学院所投资建设或校地共建。城内建有各类孵化器及创新创业平台15个，其中2011-2012年新增7个；财政投入资金的引导、带动作用显现，15个孵化器及公共技术平台总投入85163.58万元，其中财政投入15378.57万元，带动社会投入近70000万元；2011年-2012年，共申请各类发明专利1575项，获得授权发明专利150项。这些研发机构、平台为常州地区企业的科技提升与转型升级提供了较大的支持。截至目前，科教城及机构、平台完成了对57户入驻企业的孵化；2011-2012年，城内研发机构与本地企业共签约科技项目合同305项，合同金额15482.33万元；牵线搭桥促成研发机构母校与我市企业签约科技项目合同225项，合同金额16361.48万元。

二是企业创新能力不断提升。至2012年末，“一核八园”内企业共建有各类平台270个，其中当年新增49个；建有“两站三中心”站三1个；2012年新增申请发明专利1031项，新增获得授权发明专利147项。

三是发展转型力度不断加大。至2012年末，“一核八园”内高新技术企业累计159家，其中新增39家，增长24%；全市拥有高新技术企业数量居全省13个省辖市第三位；园区内高新技术企业占全市高新技术企业总数的23.8%。2012 年，“一核八园”高新技术企业营业总收入559.5 亿元，占“一核八园”企业营业总收入的59.7%。

四是园区、企业竞争实力不断增强。2012年，八大园区中有机器人与智能装备、半导体照明、生物医药、新材料、新能源车辆等5个专题园区的入库税收呈上升态势，较2011年分别增长了38%、29%、18%、11%和9%。剔除光伏产业园受宏观形势影响巨大这一特殊因素外，“一核八园”入库税收总体增加4.11亿元，增幅19.4%。部分园区不断创新模式、机制，发展后劲进一步增强。如，常州创意产业基地，完善常态化“企业一资本”沟通对接服务机制，基地内注册的各类投资和基金规模达35亿元。截至2012年底，基地累计24家企业获得各类风险投资金3.26亿元、22家企业获得各类风险补偿贷款6380万元；该产业基地被认定为国家级文化和科技融合示范基地，国家级广告产业园挂牌运作。又如，光伏产业园2012年被认定为全国第一批41个创新型产业集群、江苏省首个新能源产业集群。

企业创新技改投入大幅增长。2011年，“一核八园”企业研发总投入32.35亿元，占企业营业总收入的5.65%；2012 年研发总投入55.5 亿元，占企业营业总收入的5.9%，比2011年增长71.56%。此外，至2012年末，各专题园区新增上市企业及相关的子公司31家(包括间接上市22家)。

经对194户重点样本企业进行调查，2011年、2012年，企业资产规模、销售收入、缴纳税收以及吸纳就业等情况均实现稳步增长。其中，资产规模分别为552.8亿元、602.91亿元，环比增长37.17%和9.07%；销售收入分别实现487.39元、490.13亿元，环比增长43.55%和0.56%；上缴税收20.62亿元、22.75亿元，环比增长11%和10.33%。至2012年底，194户企业共吸纳就业53043人，比2011年增加5286人。

三、审计调查中发现的主要情况或问题

创新型科技园区建设政策性强、任务重、要求高。由于工作内容多、前期实施时间紧、涉及职能部门多等原因，在专项资金的筹集使用、政策措施的制定执行，以及项目建设、企业发展、内部管理等方面还存在以下情况或问题。

（一）建设发展资金基本筹集到位，但少量资金配套不到位、部分资金使用不够规范

一是按照文件规定，两年中市区两级财政共应筹集建设发展资金18亿（其中市级6亿元）。经调查，实际共筹集和安排资金17.39亿（市级6亿元），但其中包括较多“拼盘”使用资金。

二是在建园资金管理方面还有待进一步加强，经调查，两级财政未能严格执行“先上交后下拨”的规定，造成少量资金至目前尚未能拨付到位；部分委托借款资金、创投引导基金下拨后尚未实际安排使用造成资金实际扶持效果滞后；个别项目回收研发资金未按规定返还市财政；部分扶持资金未及时拨付项目单位。

（二）部分政策措施未能执行或执行不到位

为支持创新型科技园区建设，市委、市政府印发了专门的实施方案和政策意见，财政、科技、经信等主要职能部门出台了19项具体的操作和管理办法。经调查，19项办法中有7项未能付诸实施，有3项未能执行到位。造成以上问题的主要原因：一是与以往相关政策的对接不够。二是对所需资金总量的测算中不确定性因素较多、难度较大，导致部分办法（如《支持重大自主创新产品示范工程专项资金操作办法》）在实际执行中难以落实。三是办法过于简单，操作性不强。如部分办法缺少具体规范的操作细则。四是办法设定门槛过高，企业难以达到获得奖励的要求。

（三）阶段性目标任务未能完全实现

对照2011-2012年的全面建设（第一）阶段目标以及2011、2012年目标任务书明确的年度目标，实际完成情况不佳，多项指标未能完成，其中主要指标——营业收入，2012年目标为1000亿元，按照财政国库数仅完成750亿元。另外还有创新产业集群建设指标、高新技术企业年销售收入上台阶指标、园区净利润占总收入的比例、上市企业数量、园区内高新技术企业占比等指标，均与阶段性目标要求存在差距。需要说明的是：在现有实际完成的统计指标中，已经扩大了规定的统计范围，既包括园区内企业，也包括园区外企业；还存在交叉重复统计情况。

目标未能完成的主要原因是：光伏、风电等行业下滑明显。受国际形势和“双反”影响，2012年我市光伏产业实现税收16347.17万元，仅为2011年80766.04万元的20%；风力发电产业园2012年上缴税收比2011年减少50%。此外，生物医药核心园区尚处于初建阶段；部分半导体照明（尤其是LED产业）受全国发展迅速、产能庞大的冲击，且缺乏核心技术，行业竞争与市场压力加大，发展前景具有较大的不确定性；新能源车辆产业园纯电动汽车受国家政策限制，整车生产资质难以取得，产销都难以达到规模化。

（四）部分专题园区及企业发展状况不够理想

1．园区发展不平衡，少数园区面临调整和已着手调整

由于主、客观条件和内、外部环境不同，各专题园区发展速度快慢不一，发展质量有高低。总体来看，机器人及智能装备园区发展速度较快，新材料园区稳步发展，半导体园区先抑后扬，生物医药增速加快；光伏产业园近两年发展的速度和质量双双下降；新能源汽车和风电产业基本停滞，发展方向和定位亟待调整。

2．园区发展模式不一，管理体制多样

新北4个专题园区实行的是“封闭”式发展模式，各专题园区之间有较为清晰的规划界限，实体园区的特点较为明显。武进4个园区实行的是“敞开”式发展模式，没有明确的地域划分，呈现“虚拟”园区特征。不一样的发展模式，各有优缺点，如对产业集聚和产业规模的形成、土地与基础设施等资源的节约利用、产业的协同发展等优势的发挥存在差异。

在管理体制上，科教城和创意产业基地是隶属于市委、市政府的直属机构。在职能和运行上，既不是一个独立的一级政府部门，又不是一个纯粹的经济实体，而是一个实行企业化运作的机构。因而在履行职能、制定和执行政策、协调关系、内部考核管理等方面存在诸多不便和不顺。新北区专门成立“园区管理办公室”，负责除创意产业基地以外3个专题园区的管理；武进4个专题园区分属于武进国家高新区与武进经发区。调查发现，这种管理模式直接造成了政出多门、管理多头以及政策落实不够到位的情况。

3．总体运行质量需要进一步提高，园区发展面临较大困难。

各专题园区内企业规模偏小，缺少具有品牌特色和引领作用的“龙头企业”。调查发现，目前园区内上规模的星级企业数量很少，“一核八园”企业库900多户企业中，仅5家五星级企业，其余大多为中小型企业与发展中企业。本次调查的194户重点企业中，资产过亿的95户，不足一半；销售过亿的75户，也不到40%。

（五）部门履行监管职能中存在薄弱环节。

调查中发现江南现代工业研究院等5个项目建设进度与合同约定进度存在差距。抽查194户企业中有近16户承担项目的企业具有“园外”性质和主营业务与园区特点不完全一致的情况。扶持项目申报管理中存在“点对点”指定申报、限量申报、重复申报等现象。各部门政策宣传服务需更加注重实际效果，延伸调查的部分企业表示不知道、不了解相关扶持和优惠政策。

四、审计建议

为深入推进创新型科技园区发展，全面完成创建任务，加快我市经济转型升级和创新型城市建设步伐,率先基本实现现代化目标，针对本次调查情况，提出以下建议。

（一）进一步完善政策措施，调整现行发展和扶持办法

根据国家创新型科技园区建设要求，结合我市园区建设发展实际，综合考虑各项重点工作，加强调查研究，梳理各类扶持政策措施，清理扶持产业、企业和项目，力争做到政策措施既稳定、连续，又科学、合理。同时，应研究建立政策的引导、激励和惩处机制，加强政策措施执行情况的监督，确保政策的执行效果和效率。针对目前存在的区级发展和配套资金不足、不到位问题，应研究调整资金筹集扶持办法，确立“市级资金引导、区级资金保障、其他资金补充”的机制，从“专题园区在区里、项目企业在区里、税收收入在区里”的实际出发，研究建立新的考核管理和奖励办法，充分调动区级投入的积极性、主动性，有力、有效地推进园区的建设和发展。

（二）进一步明确发展方向，突出园区和企业扶持重点

坚定科教城“核”的地位，立足长远，建立稳定的投入增长机制，加快现有研发中心、各类平台的建设和创新创业企业的孵化、培育；在人才、项目、机构的引进上，既要抓“量”，更要重“质”；处理好科教城与专题园区的关系，增强科技创新、研发成果的转化，充分发挥“核”的裂变作用。研究、创新科教城发展和管理模式，积极探索风险投资、私募基金参与战略投资，引进有实力、有能力、懂运作的风投、创投公司，建立科教城创投基金，增强发展能力。根据目前八大园区发展状况，认真总结经验，科学研判形势，把握发展趋势，结合我市城市发展战略和经济发展规划，综合考虑质量、效益、环保、城市功能、产业定位等因素，对扶持的园区、产业、行业、企业和项目重新洗牌，该撤并的撤并（如，风电产业、新能源车辆产业），能增加的增加（如航空产业、轨道交通），突出重点，扶强扶优，确保发展质量和效果。

（三）进一步整合各种资源，提高发展和服务质量水平

增强科教城与园区、企业等资源的粘合，既要重视培育科教城这棵筑巢引凤的“梧桐树”，又要重视抓好大项目、大企业这些能养“渔”、长“虫”的“渔塘”和“草坪”的培育，形成“鸟儿来了有食吃”而不想飞走的发展环境，真正实现科教城人才、技术优势与专题园区的政策优势以及与企业、项目的资本优势的结合，加快新兴产业的发展和传统产业的提升。加强不同园区产业、企业产品上下游之间的联系和合作，拉长产业发展“链条”，拓展有发展空间。进一步明确主管部门和职能部门、相关机构的工作职责，落实各部门在项目审批、实施、验收和成果转化、利用以及资金筹集、管理、使用等各个环节的责任，增强关心、服务和支持企业发展的主动性、责任性，切实提高服务质量和水平。

常州市审计局

2013年12月20日