党的十九届四中全会提出“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，对坚持和完善共建共治共享的社会治理制度提出了更高要求。习近平总书记在中央政法工作会议上强调，要“坚决把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量”。“非诉”和“诉讼”作为化解矛盾两大手段，都是推动矛盾纠纷纳入法治化轨道解决的重要途径。

　　近年来，随着案件数量的持续逐年大幅增长、案件类型的日趋多样新颖，溧阳法院案多人少矛盾日益突出。据统计，溧阳法院2005年新收案件数为5534件，2010年新收案件数为7838件，2015年新收案件数为10594件，2018年新收案件数为18168件，2019年新收案件数为18937件，新收案件数始终保持在基层法院队伍前列。

　　毫无疑问，如何有效方便当事人诉讼、提高诉讼效率、降低诉讼成本，并推动司法工作可持续健康发展，成为了摆在溧阳法院面前迫切需要解决的突出问题之一。为此，溧阳法院迅速反应，系统谋划，坚持目标导向和问题导向相统一，积极打造“1+4+N”（一心四点多元）非诉解纷多元平台，并以此为基础，开展“百名法官进百村”暨“审务进基层、法官进网格”活动，从“多元化”到“全覆盖”，最大限度将矛盾纠纷化解在基层，将非诉纠纷化解工作落到实处，为高质量建设“强富美高”新溧阳提供了坚强法治保障。

　　一、 举措：系统谋划，从“多元化”到“全覆盖”

　　（一）“1 +4 + N”（一心四点多元），打造多元化解平台

　　“1 +4 + N”主要以在院诉讼服务中心设立非诉讼服务分中心作为诉调对接工作指导中心，在四个人民法庭设立驻庭人民调解工作室作为基层支点，以及围绕重点行业领域设立建设工程纠纷巡回审理点、戴埠镇民营经济领域纠纷化解室等专业化诉调对接平台作为拓展方向，不断健全调解网络、优化调解机制、融合调解资源，努力提高矛盾纠纷化解联动性、规范性、专业性和实效性，确保司法资源全面参与、融入非诉讼化解工作。

　　“1”——以在院诉讼服务中心设立非诉讼服务分中心作为诉调对接工作指导中心。非诉讼服务分中心下设非诉讼办公室、人民调解室、律师公益服务工作室、律师调解室和司法确认室等功能室，深入开展人民调解工作。扎实开展诉讼与非诉讼对接工作，将人民调解员编入速裁团队，采取“员额法官+法官助理+人民调解员+书记员”工作模式，常态化开展人民调解和司法确认工作。驻庭人民调解工作一直都在开展，驻庭人民调解工作室即将进行实体化运行。

　　“4”——以四个人民法庭设立驻庭人民调解工作室作为基层支点。在天目湖法庭、南渡法庭、竹箦法庭、埭头法庭四个派出法庭设立驻庭调解室，选派在法庭驻地具有一定威望、调解经验丰富的人民调解员与法庭审判人员一起开展非诉调解工作，减少当事人诉累，最大限度将矛盾纠纷化解在基层。

　　“N”——建立物业纠纷诉调工作机制。物业纠纷调解委员会建立了联动化解机制和先行调解制度，确保物业纠纷有效分流至人民调解委员会先行调解。通过发送《关于建立物业纠纷多元化解机制—并成立溧阳市物业纠纷调解委员会的司法建议》、撰写《物业管理困境及路径》专题调研文章、参与专题座谈会等方式，助力成立溧阳市物业纠纷人民调解委员会成立及出台《溧阳市物业管理纠纷人民调解机制的实施意见》。

　　“N”——设立建设工程纠纷巡回审理点暨审务工作站。与溧阳市住建局联合出台《关于设立“建设工程纠纷巡回审理点”的实施意见》，在溧阳市住建局设立巡回审理点，组织建筑企业旁听案件、开展法律培训和座谈交流等活动，深化溧阳法院与溧阳市住建局、建筑行业协会、建筑企业之间的沟通交流，进一步提升专业化审判水平、服务保障企业健康发展，有力促进了农民工欠薪纠纷的妥善化解。

　　“N”——成立戴埠镇民营经济领域纠纷化解室。在溧阳市司法局、溧阳市工商联的协助下，与戴埠镇商会联合成立戴埠镇民营经济领域纠纷化解室，发挥商会调解优势和人民法院法律指导作用，预防化解非公有制经济领域矛盾纠纷，促进民营经济健康发展。组织调解经验丰富的法官定期进行调解工作指导。

　　“N”——成立医患纠纷调处中心。在溧阳市司法局、卫健局及溧阳各医院的协助下，成立医患纠纷调处中心。2017年调解案件60件，赔偿金额295.49万元；2018年调解案件75件，赔偿金额274.9万元；2019年1月至今，调解案件66件，赔偿金额411.4万元。

　　“N”——成立交通事故调解工作室。在溧阳市司法局、公安局的协助下，成立派驻在交警中队交通事故调解工作室。2017—2019年共调解交通事故赔偿纠纷2468件。

　　“N”——成立劳动人事争议巡回法庭。为支持溧阳市劳动仲裁委工作，溧阳法院成立了溧阳市人民法院劳动人事争议巡回法庭。2017—2019年三年来，共调撤案件1221件，大大提升了矛盾纠纷化解效率。

　　“N”——建立校园纠纷矛盾化解机制。与司法局、教育局、各中小学等学校建立校园纠纷矛盾化解机制。在发生校园纠纷后，适时介入，支持调解工作，对于无法调解的，引导进入诉讼程序，坚持以事实为依据，以法律为准绳，杜绝“漫天要价”的不良社会风气，妥善审理了“溧阳燕山中学陆某溺亡案”、“ 溧阳某校初中生在校踢足球受伤案”，起到了“裁判一个，教育一片”的目的，引起良好的社会。

　　（二）“百名法官进百村”，引导非诉化解全覆盖

　　推进“审务进基层、法官进网格”，是溧阳法院继开展 “法制大讲堂”、“巡回审判”、“非诉讼服务中心”“大速裁机制”建设等便民利民措施后，主动发挥和延伸审判职能之后，践行以人民为中心的发展思想，打造共建共治共享的社会治理格局，实现司法为民的重要举措。该项工作的扎实有效开展有助于进一步强化司法为民理念，克服法官坐堂问案、就案办案和机械执法的倾向，使审判工作紧密贴近群众、联系群众、依靠群众，提升人民群众满意度; 有助于进一步借助当地基层人民调解组织、百姓议事堂等本土资源，实现纠纷源头精准预防、诉前纠纷精细分流、诉讼纠纷高效化解；有助于进一步丰富社会矛盾纠纷多元化解机制，达到司法服务对网格化社会治理的精准配置，力促“小事不出村、大事不出镇”。

　　1、主要工作形式。对照全市人民调解组织和网格化建设布局，建立“法官进网格”机制，借助全市网格化联动指挥平台等开展工作。在各镇（街道）设立审务工作站、在各村（社区）设立审务工作点作为工作机构。审务工作站配备一名院领导和两名法官，主要开展巡回审判和对审务工作点进行指导等工作。审务工作点配备一名法官或法官助理，主要开展对人民调解工作室、百姓议事堂提供法律建议、指导调解纠纷、收集社情民意、对接网格员、进行普法宣传等工作。公示挂钩法官的联系方式，制定网格法官职责清单，明确工作目标，细化工作事项，落实责任范围。

　　2、主要工作职责。网格法官要掌握网格分布、村（社区）主要负责人、网格长、网格员等基本情况，要与所在网格的网格长、网格员畅通联系方式，多方式多渠道联勤联动、密切合作。网格法官与村（社区）负责人、社区民警、网格员、司法所等相关人员要借助微信群、“我爱我家”等平台，建立联动式工作沟通机制，第一时间掌握所涉纠纷。网格法官要通过开展巡回审判、深入群众走访座谈、指导纠纷调解、提供法律咨询、进行法律讲座 等多种形式开展工作，其中深入群众走访座谈活动每年开展不少于两次。

　　3、主要工作要求。着力坚持长效管理。必须紧紧围绕全市各项重点工作，细化任务分解，层层抓好落实，坚持长效管理，把各项工作要求和措施落到实处、抓出实效。着力践行群众路线。要通过深入网格，汲取群众工作的直接经验，思考新形势下群众工作特点和规律，探索适合时代特点的群众工作新途径、新方法，夯实群众工作的基本功，增强法官辨法析理、化解纠纷、服务人民的综合素质。着力覆盖全域网格。要加强与全市各级人民调解组织、基层网格、百姓议事堂等的全面对接，整合优化矛盾纠纷化解资源力量，研究解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，实现“点对点”信息衔接，做到在第一时间防范社会风险、第一时间处置矛盾问题、第一时间响应群众诉求，构建起矛盾纠纷预防、化解和反馈的网格式综合体系，真正实现矛盾纠纷多元化解、服务保障全面覆盖的目标。

　　二、 成绩：成效显著，从“激增长”到“负增长”

　　2019年，溧阳法院坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，扎实推进矛盾纠纷诉源治理，取得显著成效。全年新收民商事一审案件9585件，同比下降2.57%，降幅位列全常州市基层法院第一，系近10年以来新收民商事一审案件首次出现负增长。自2019年8月23日非诉讼服务分中心成立以来，共化解民商事纠纷302起，约占同期新收民商事一审案件数的10.91%。溧阳法院“一心四点多元”非诉解纷机制，荣获2019年度常州市第十一届“政法工作创新创优奖”三等奖。诉前调解的实体化运作，有利于将社会矛盾化解在萌芽状态，更好地满足群众多元化司法需求，最大限度减少群众负担。

　　与诉讼相比，非诉方式解决纠纷具有程序设置灵活、解决过程非对抗、矛盾易修复等特点，针对劳动者与用人单位因劳动报酬等相关问题产生的纠纷，溧阳法院从保障劳动者权益和优化企业营商环境，促进经济健康稳步发展两个角度出发，强化法院提供多元化解纠纷服务的职能，如溧阳市人民检察院就溧阳某纸业公司拖欠纪某某等46人劳动报酬一案，支持起诉至溧阳法院，这是一起因经营不善，导致劳动报酬未能及时发放而引起的群体性纠纷，鉴于46名劳动者均已达到法定退休年龄，不属于劳动监察大队受案范围，转由检察院支持起诉，在征得当事人同意后，溧阳法院进行诉前调解，在查明事实的基础上，召集双方当事人，采取“面对面”、“背对背”的方式进行调解。一方面调解员为公司在履行支付劳动报酬义务与维系公司生存之间寻求平衡点；另一方面，向劳动者释明诉讼风险，并引导劳动者理性维权。最终，双方握手言和，达成诉前调解协议，立即交由法官对调解协议进行司法确认审查，提供便捷、便利的“一站式”司法服务，且不收取任何费用。该案诉前调解的成功处理，取得了良好的社会效果，引起强烈的社会反响。

　　三、 启示：制度重构，从“独角戏”到“全上阵”

　　习近平总书记深刻指出，世界面临百年未有之大变局，变局中危和机同生并存，这给中华民族伟大复兴带来重大机遇，我国发展仍处于并将长期处于重要战略机遇期。当前我国正处在改革攻坚期、社会转型期、矛盾凸显期叠加的特殊历史阶段，社会矛盾纠纷呈现多发性、多领域、多主体发展态势，决定了纠纷解决方式必须多样化、系统化、科学化，司法是守护社会公平正义的最后一道防线，司法的被动性和司法能力的有限性决定了通过“诉讼”途径解决纠纷并非一定是最佳途径，更不能遇到矛盾纠纷就简单的往法院“一推了之”，必须创新社会治理方式，坚持以审判为中心，构建分层递进、衔接配套的纠纷解决体系，形成“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系，这才是“坚决把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量”的最终目的和应有之意。

　　（一）源头治理，减少不必要的纠纷

　　社会矛盾纠纷产生的原因是多方面的，有些纠纷的产生是必然的，有些纠纷的产生是不必要的，如基层自治组织特别是村委，在土地发包等重大事项上不经内部民主程序就直接对外发包，易引发集体纠纷；如因政府重点工程项目产生的纠纷，多数是因监管不力导致的不必要的纠纷，最终造成“前有领导剪彩，后有纠纷产生”的尴尬现象，这些纠纷的产生是完全可以避免的，矛盾纠纷的化解不仅要紧盯“消化存量”，更要注重“减少增量”，以开放性架构吸纳各方力量参与非诉纠纷化解，通过创建“无诉村居”、“无诉社区”、“无诉园区”等载体，引导人民群众、企业人员、社会组织等更多民间力量主动参与矛盾纠纷的预警、导引、化解，努力从源头上减少不必要的矛盾纠纷的产生。

　　（二）制度重构，建立可融通的体系

　　党的十九届四中全会将制度建设提到了前所未有的高度，但是当前的纠纷化解机制存在一些问题，以交通事故纠纷为例，交警部门在2014年之前对此类纠纷负有调处职能，且纠纷只有在交警部门经过两次调解不成终结后方能诉至法院；但2014年之后，随着立法的变化，交警部门对此类纠纷不再负有调处职能，以致交警部门作出事故责任认定后基本不再组织调解，此举直接导致大量交通事故纠纷涌入法院，并造成受害方维权成本增加。因此，非诉纠纷化解工作要加强制度体系建设，加强各种矛盾纠纷解决方式之间的衔接、联动、补强、融通，实现矛盾纠纷“递进式”分层过滤，促进快速、高效纠纷解决机制的建立，立法可尝试将物业纠纷、婚姻家事纠纷、交通事故设置调解前置程序，由行政机关或者其他组织先行调解；加强与司法行政机关、纪检监察机关配合，实现线索信息共享，对于不属于纪检监察机关处理的纠纷，及时转交处理，建立健全执法责任体系，倒逼各项政策措施落实；强化与政法委、信访部门的有效衔接，信访部门也可在法院设立“非诉讼服务分中心”，实现平台对接，及时将信访矛盾化解，强化彼此配合。

　　（三）各司其职，做好该处理的工作

　　当前，我国纠纷化解体系其实有很多方式，但是却未发挥其应有的作用，有的处于“沉睡”状态，有的属于“搁置”状态，导致“诉讼”途径“一家独大”，最终造成“诉讼爆炸”的局面，如房产继承过户，登记部门不办，公证部门不证，当事人只能刻意制造纠纷，以便提起诉讼解决；房屋管理部门在商品房预售备案登记上处理简单，留下隐患，引发了“手拉手协议解除买卖合同并请求协助注销网签备案登记手续”诉讼。因此，人民调解、行政调解、行政复议、行政裁决、公证、仲裁、律师调解等七种非诉纠纷化解方式，必须梳理制定各类化解方式工作清单，厘清种类项目、服务主体、标准要求等，加强与“诉讼”途径有机“联动”和“补强”提效，同时嵌入到家事、商事、民事、行政四大领域矛盾纠纷化解“四大平台”，最终实现有效衔接，构建融通的纠纷化解体系。