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常财基层〔2006〕23号
关于印发《常州市乡镇财政（国库） 集中收付制度改革的指导意见》的通知 各辖市、区财政局，中国人民银行金坛市、溧阳市、武进市支行: 乡镇财政（国库）集中收付制度改革，是县乡财政管理体制改革的重要组成部分。鉴于我市部分乡镇已先行开展改革试点，为加强对面上工作的指导，积极稳妥地把改革推进到位，现制定《常州市乡镇财政（国库）集中收付制度改革的指导意见》印发给你们，请结合本地实际，认真贯彻执行。 附件：常州市乡镇财政（国库）集中收付制度改革的指导意见 二○○六年十二月十一日 附件： 常州市乡镇财政（国库） 集中收付制度改革的指导意见 为深化我市县以下财政国库管理制度改革，推动我市乡镇财政实施集中收付制度，逐步构建与公共财政相适应的乡镇财政管理体制和运行机制，不断提高乡镇财政管理和服务水平，根据江苏省财政厅、中国人民银行南京分行关于印发《苏南地区乡镇财政国库集中收付制度改革的指导意见》（苏财基层〔2006〕25号）等有关文件精神，结合我市乡镇财政的特点，提出如下指导意见： 一、改革的必要性 随着我市乡镇经济社会的快速发展，乡镇财政收支规模不断壮大，财政保障和覆盖范围不断扩大，提供公共产品和公共服务的支出占财政支出的比重不断提高，统筹城乡经济社会发展的公共财政体制逐步形成。同时，随着工业化、城镇化的加速推进，乡镇特别是中心镇集聚生产要素和经济社会功能不断增强，城乡之间经济社会发展加速融合，乡镇财政已经由过去单纯的农村财政向城乡结合型财政转型。但由于多方面原因，乡镇财政改革相对滞后，制约了新形势下乡镇财政职能作用的发挥。预算编制和执行不够规范，随意性大，内容不完整，支出安排细化不够；资金分散、账务分散、拨款环节多、收入入库（或专户）不及时，大量资金滞留在单位的过渡户和支出户上，不仅透明度低，财政难以监督到位，容易产生腐败现象，而且影响财政资金的运行效率和使用效益。因此，逐步建立和完善乡镇财政（国库）集中收付制度，是形势发展的要求，是构建公共财政体制的要求，是更好地发挥服务“两个率先”和建设社会主义新农村职能作用的要求。 二、改革的指导思想和基本原则 推进乡镇财政（国库）集中收付制度改革的指导思想是：树立科学发展观，围绕加快实现“两个率先”和建设社会主义新农村目标，借鉴县以上国库集中收付制度改革的成功经验，结合我市乡镇财政的特点，建立和完善以财政（国库）单一账户体系为基础，资金缴拨以财政（国库）集中收付为主要形式的财政资金管理制度，进一步规范财政收支行为，加强财政监督，提高财政调控能力和资金使用效益，更好地服务和促进乡镇经济和社会事业发展。 推进乡镇财政（国库）集中收付制度改革的原则是：（一）规范高效原则。各项财政性资金都必须在财政（国库）单一账户体系内运作，收入和支出的运行过程处于财政有效监管之下，减少资金流转环节，逐步实现收入直达财政（国库）或财政专户、支出直达供应商或个人，提高资金运行的透明度，加快资金的运行速度，提高资金使用效率；（二）因地制宜，注重实效原则。在推进改革过程中，要充分考虑本地区乡镇财政管理的实际，各地具体的改革模式和操作办法等，在符合财政（国库）集中收付制度基本规范要求的前提下，以取得实效为原则，可以因地制宜；（三）会计主体不变原则。要坚持“三权不变”，即单位的预算管理权不变、资金使用权不变、财务审批权不变；（四）积极稳妥、分步推进原则。推进乡镇财政（国库）集中收付制度改革，是一项系统工程，涉及多方面的利益关系，加之各地乡镇财政的发展水平和管理水平存在不平衡性，改革既要积极又要稳妥，要先行试点，取得经验后再逐步推开，以确保改革顺利推进并取得预期的效果。 三、改革的主要内容 改革的主要内容是：“一建立、二统一、三规范、四健全”。 （一）“一建立”，即建立财政（国库）单一账户体系。设立乡镇金库的地区，应按有关规定开设账户；未设立乡镇金库的地区，应选择一个商业银行作为代理行，并按有关规定开设账户。乡镇财政（国库）单一账户体系原则上由“财政（国库）单一账户”、“预算外资金财政专户”、“财政零余额账户”、“单位零余额账户”、“特设专户”等构成。已设立乡镇金库的，乡镇财政部门应在人民银行设立“国库单一账户”；未设立乡镇金库的，可选择一个代理行设立“财政单一账户”，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政资金的收入和支出活动，并用于与“财政零余额账户”、“单位零余额账户”清算。设立“预算外资金财政专户”，用于记录、核算和反映预算外资金的收缴和拨付，并用于与“财政零余额账户”、“单位零余额账户”清算。设立“财政零余额账户”，用于预算内外资金的财政直接支付和清算。设立“单位零余额账户”，用于核算备用金提取等暂未实行直接支付款项的拨入和支出活动。已实行集中核算的乡镇，该账户不分单位设立。如现有账户能满足工作需要，也可不设立。设立“特设专户”，用于记录、核算和反映财政特殊专项资金的拨入和支出活动。 建立财政（国库）单一账户体系后，所有财政性资金包括财政一般预算资金、非税收入资金等，均应通过财政（国库）单一账户体系统一存储和实行财政（国库）集中收付。 （二）“二统一”，即统一撤销单位银行账户、统一实行会计集中核算。单位收入都必须缴入财政（国库）单一账户体系，支出通过财政（国库）单一账户体系支付；单位的会计核算由会计核算中心统一代理。 （三）“三规范”，即规范收入收缴程序、规范支出支付方式、规范支出支付程序。乡镇各项收入，原则上要实行直接缴入预算内存款（国库存款）账户或财政专户办法，各单位的预算外收入均实行收支两条线管理。纳入预算管理的收入按有关规定办理。未纳入预算管理的收入，在取得时，一律开具财政部门监制的收费票据或其它有效凭证，在取得的当日缴入预算外资金财政专户。财政性资金的支付实行集中支付方式，对不同类型的支出可根据实际情况实行财政直接支付和财政授权支付方式。对在职在编人员的工资性支出、公用支出中的政府采购支出、金额较大的项目支出、涉农补贴支出等，原则上要实行财政直接支付。具体直接支付的项目，由各地根据实际情况确定。办理财政直接支付时，单位按照批复的年度预算和编制的财政直接支付分月用款计划，向财政收付执行机构提出支付申请，该机构根据批复的年度预算和分月用款计划及相关规定对支付申请审核无误后，向代理银行开具财政直接支付凭证，并通知乡镇财政总预算会计。代理银行将资金划拨到收款人或用款单位的银行账户，并将当日实际支付资金按单位、资金性质、预算科目等汇总，经审核确认后，与预算内存款（国库存款）账户或预算外资金财政专户清算。财政直接支付主要通过转账方式进行。通过“一折通”直接支付的支出，按有关规定办理。授权支付项目，原则上实行备用金方式，对备用金支付的日常零星支出直达单位报账会计，备用金要根据有关规定结合用款单位的实际情况核定。授权支付要建立分月用款计划和与财政（国库）单一账户结算制度，防止出现资金沉淀等现象。财政授权支付的具体适用范围、支付程序等由各地根据有关规定研究制定。 （四）“四健全”，即健全职能配置、健全管理制度和操作办法、健全内部制衡机制、健全会计核算制度。乡镇财政实行集中收付制度，大量的收付业务和管理工作将由单位转到财政部门直接办理，为切实履行职责，乡镇财政部门应建立健全集中收付执行职能。可以采取在财政所增设集中收付岗位的模式，也可以采取与会计核算中心合署，采取集中支付加集中核算的模式等，具体模式选择，由各地根据实际情况确定；要健全各项规章制度，各辖市、区要参照县以上国库集中支付的有关规定，结合本意见精神和本地实际，抓紧研究制定乡镇财政（国库）集中收付制度改革的资金支出管理办法、核算办法和操作流程，保证乡镇财政（国库）集中收付制度的规范运行；要建立健全内部制衡机制，财政所内部相关职能、业务岗位和工作流程之间要实现有效制衡，要建立健全内部监督制约机制，通过建立和完善科学的监督制约机制，确保财政性资金的安全运行；要健全会计核算，实行财政集中收付制度后，财政资金的运行方式发生了变化，相关的会计核算工作要跟上，要建立健全财政总预算会计、财政集中收付执行会计、会计核算中心的会计核算体系，并形成三者既相互分离，又同时并存、有机结合的工作构架。 四、改革的总体安排 改革分两个阶段进行。 第一阶段为探索试点阶段。2007年，我市将选择新北区全面实施改革，其他辖市、区要在充分考虑行政区划调整因素的基础上选择有条件的乡镇进行试点。暂未实施财政集中收付试点的乡镇，可以先对工资性支出、政府采购支出等实行财政直接支付。 第二阶段为全面推开阶段。考虑到我市乡镇财政发展存在不平衡性，从2007年起，争取用2到3年的时间，在各辖市、区实现全面推开。鼓励有条件的地区率先全面推开。 五、改革的组织实施 （一）加强组织领导，抓紧启动改革工作。乡镇财政（国库）集中收付制度改革，意义大、任务重、时间紧、涉及面广，各级财政部门要高度重视。要充分认识到这项改革不仅是乡镇财政管理体制和管理方式的重大改革，也是整个财政改革的重要组成部分，是提升整体财政管理水平的重要举措，要把它作为当前和今后一个时期重要的财政工作来抓。要切实加强领导，主要领导要关心改革工作，分管领导要亲自抓，组织、协调好各项改革工作。农财科、办公室（信息中心）、预算（国库）等部门要明确职责分工，发挥各自优势，加强工作配合，形成整体合力。各辖市、区要按照本意见精神，结合本地实际，抓紧制定周密可行的改革实施方案，确保明年1月1日起试点地区改革工作进入实质性运行。各辖市、区的实施方案请于12月31日前报市财政局和人民银行常州市中心支行备案。 （二）积极争取乡镇党委、政府的支持。要采取多种形式加强改革必要性和重要意义的宣传，进一步增强广大干部的公共财政观念、依法行政观念和依法理财观念。各地在选择改革试点乡镇、制定实施改革具体方案时，要充分听取乡镇党委政府的意见，在达成共识的基础上组织实施。乡镇财政部门在改革实施过程中，要紧紧依靠党委政府的领导，及时汇报改革进展情况，及时得到领导的支持和帮助。 （三）建立乡镇财政（国库）集中收付中心。为适应改革需要，改革试点乡镇应成立财政（国库）集中收付中心。财政（国库）集中收付中心是财政部门的收支执行机构，是乡镇财政的对外服务窗口，受乡镇财政直接管理。因此，乡镇财政所与集中收付中心可以实行合署办公，中心主任由财政所长兼任。集中收付中心根据乡镇财政的指令，一方面具体办理财政资金的拨付和核算，是乡镇行政事业单位资金缴拨的结报中心；另一方面，具体负责契税、耕地占用税和其他一些非税收入的征收管理工作，是财政部门的征收大厅。 （四）做好各项前期准备工作。各辖市、区要抓紧开展调查研究，抓紧落实改革试点乡镇，研究制定改革的具体办法和操作流程等，指导乡镇财政所研究确定第一批纳入改革的单位和项目，组织开展乡镇财政（国库）单一账户体系建设，做好单位银行账户、债务清理和单位收支、资金清理核实等工作。要加强集中收付的平台建设，抓好试点乡镇的集中收付工作体系和信息系统建设，从本地区乡镇财政管理的实际出发，妥善处理好集中收付执行职能的配置，协调好财政总预算、集中收付执行、会计集中核算的关系。要在现有信息化建设的基础上，充分借鉴和利用国库集中收付信息系统的成果，原则上要以县为中心建立财政（国库）集中收付数据处理方式的信息系统，利用计算机网络和VPN等安全手段进行数据传输，支撑县以下各乡镇的集中收付工作。通过建立健全预算编制系统、预算执行管理系统、非税收入征管系统等网络管理体系，实现财政收支在财政（国库）单一账户体系中高效、安全运转。 （五）增强服务意识，提高服务水平。实行乡镇财政（国库）集中收付制度后，乡镇财政的管理监督职能加强了，同时责任也增加了，服务水平一定要跟上去。要进一步改进工作作风，增强服务意识，把财政管理和监督体现在优质服务之中，用优质高效的服务赢得领导和服务对象的支持，用优质高效的服务去化解改革中出现的矛盾和问题。在工作流程的设计上，要做到既规范又简捷；在管理上，既要发挥好财政的管理监督职能，也要注意调动各单位的积极性；在实际操作中，既要严格按规定、按程序办事，又要为单位开展工作提供方便，凡符合预算安排、符合支出规定、符合拨付要求的要尽快拨付或予以报支，并定期提供会计报表等财务会计信息。 （六）积极稳妥地推进各项配套改革。财政改革涉及预算、执行、监督等各个方面，财政（国库）集中收付制度改革只是乡镇财政改革的突破口。准确、细致的部门预算是财政（国库）集中收付工作的基础，各乡镇要在全面实施部门预算的基础上扎实推进财政（国库）集中收付改革，并逐步推进非税收入征缴办法、政府采购制度、财政监督制度等方面的改革。配套改革要分清轻重缓急，要把握好改革的时机和条件，分阶段、分步骤逐步到位。 （七）加强干部培训。实行乡镇财政（国库）集中收付制度改革，涉及到财政业务的方方面面，为保证改革的规范运行并取得实效，必须加强干部培训工作。各辖市区要组织开展多种形式的培训，重点是财政集中收付的业务流程、操作办法和信息系统等，特别是试点县、试点乡镇要进行全面的培训，确保改革工作顺利推进。 抄送：江苏省财政厅、人民银行南京分行。 共印40份
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