常州市审计局文件

常审发〔2009〕82号

常州市审计局关于印发《绩效审计操作指南

（试行）》的通知

各辖市、区审计局，市局各处室：

为深入贯彻江苏省审计厅《关于大力推进绩效审计工作的指导意见》、中共常州市委办公室《关于加快推进绩效审计工作的意见》，指导、规范绩效审计业务工作，提升绩效审计质量，现将《常州市审计局绩效审计操作指南（试行）》印发给你们，请参照执行。

二○○九年十二月十四日

常州市审计局绩效审计操作指南（试行）

第一章  总则

第一条  为了指导、规范绩效审计业务行为，提高审计质量，根据《中华人民共和国审计法》、江苏省审计厅《关于大力推进绩效审计工作的指导意见》、常州市委办公室《关于加快推进绩效审计工作的意见》（常办发〔2009〕44号）、国家审计署有关审计准则和其他有关法律法规，结合我市实际情况，制定本操作指南。

第二条  本指南旨在为进行绩效审计提供基本的工作框架，适用于审计机关立项开展的绩效审计业务。结合财政财务收支、经济责任、投资等其他审计业务开展绩效审计时，可参照有关条款。

第三条  本指南所称绩效审计是审计机关通过对被审计单位在履行职责时配置、使用、利用政府性资金或其他公共资源的经济性、效率性和效果性进行检查、鉴证和评价，提出改进意见，促进改善公共管理，为政府及有关方面决策提供信息的经济监督活动。

经济性是指从事一项活动并使其达到一定质量的条件下耗费最少的公共资源，主要关注投入和整个过程中的成本节约程度。

效率性是指投入资源与产出的产品、服务或其他成果之间的关系，主要关注一定的投入取得最大化产出或者取得一定量的产出时实现投入最小化。

效果性是指目标实现的程度，即期望取得的成果与实际取得的成果之间的关系，主要关注政策、资金、项目等实现预期目标情况。

第四条  绩效审计的总体目标是审计机关就审计发现提出审计建议，审计结果产生影响力，促进管理使用公共资金、公共资源的部门单位节约、高效、优质地履行职责。

绩效审计项目的审计目标应细化、具体、明确，根据具体审计项目确定具体的审计目标。一般以促进体制效率、政策效用、管理效能、工作成效、资金效益、资产安全、资源节约、生态环境改善等为主要审计目标。

第五条  根据审计目标、审计资源情况对审计范围和方式作出恰当选择，可以对经济性、效率性、效果性进行全面审计，也可以就特定资金、特定行业、特定事项的经济、效率或效果进行有选择性的专项审计或专项审计调查。

第六条  绩效审计应以真实性、合法性审计为基础，坚持真实性、合法性与效益性审计目标的统一和互补。

第七条  本指南包括总则、审计项目的选择、审前调查、审计实施方案、审计标准、审计证据、审计方法、审计报告、后续跟踪检查共九章。

第八条  本指南的未尽事项执行审计法及审计署颁布的国家审计准则。指南将随着绩效审计理论和实践的发展进行修订。

第二章  审计项目的选择

第九条  绩效审计项目的选择应在调查审计需求、进行可行性分析的基础上确定。

绩效审计应逐步实行项目计划管理，建立动态项目库，供在恰当时机选择实施。备选项目信息应包括具体项目的背景、审计目标、审计范围、审计内容、所需审计资源等。

第十条  按照下列步骤选择与确定绩效审计项目：

（一）调查审计需求。根据经济社会发展状况，综合评估党委、政府重点工作和社会关注热点，本级人大、政府对审计工作的要求或交办事项，体制机制、政策决策、制度管理、资金资源以及经济效益、社会效益、行政效能、环境效益等方面值得关注的情况，初步选择审计项目。

对结合型绩效审计项目，一般根据部门、单位主要职能及征收或管理、使用的财政资金及公共资源情况进行初选。

（二）对初选审计项目进行可行性研究。从政策执行、资金使用或项目进展情况是否具备审计条件，有关法规文件资料、财务会计业务资料、信息系统及电子数据、审计评价标准等的可获取性，被审计单位的配合程度，审计人员、职业技能等审计资源满足程度等方面，对初选项目进行可行性评估，确定备选项目的审计目标、审计范围、审计重点和审计工作量等事项。

（三）确定审计项目。考虑备选审计项目的重要性、影响力、建设性、时效性、风险性等因素确定审计项目。

重要性，最大限度地促进政府部门提高公共管理责任以及提高政策、资金等公共资源的经济性、效率性和效果性。

影响力，考虑项目背景、重要性程度、审计覆盖面、政府及公众关注程度、资金和资产规模等，评估审计项目产生的社会、经济和环境等影响。

建设性，审计结果在制度建设、政策执行、内部管理或资金使用等方面存在可改进的空间，预期审计效果明显，审计建议具有增值性。

时效性，关注审计需求，审计时机贴近经济社会发展实际，及时帮助解决问题。政策执行期已近结束、政策文件即将出台、其他机构已经或准备进行绩效评估的，一般不再选择。

风险性，考虑项目规模、管理和控制状况以及审计目标的实现程度等。

第十一条  审计机关批准绩效审计项目前，可以根据情况组织专家进行论证。

第三章  审前调查

第十二条  审计组编制绩效审计实施方案前，应对被审计单位及审计事项开展审前调查。

根据调查了解所获取资料和情况的复杂程度，可以形成单独的调查情况报告，调查报告作为审计实施方案的附件。

第十三条  审前调查的主要内容：

（一）单位类型、组织结构及其主要职责范围，审计涉及的主要机构及其职责、人员结构情况。

（二）与审计事项有关的法律法规、政策及其执行情况。

（三）财政财务管理体制、业务管理体制、业务流程以及有关财政财务制度。

（四）财政财务数据资料、业务活动及其执行分析报告，项目进展情况，资金拨付进度。

（五）管理分配的财政专项资金等政府性资金的类型、规模、结构、投向情况，资金分配计划、项目立项、资金拨付使用、项目资金管理及效益分析情况，计划编制、分配原则、审批程序及资金的使用范围、管理办法等。

（六）财政财务及业务信息系统、电子数据情况。

（七）项目可行性研究报告、项目申报文本、项目评审资料、项目验收报告等资料的健全完整性和可获取性。

（八）相关内部控制及其执行情况。

第十四条  审前调查应拟定调查提纲，收集、分析与审计对象相关的资料和信息。

可以采取现场调查被审计单位及其主管部门、财政等部门，登陆互联网、查阅以前年度审计档案以及进行数据分析和调查研究等方法，全面了解和收集有关项目背景资料、资金活动、项目进展情况以及相关政策、法规、制度等资料。

对业务流程或管理环节较多的单位，可根据审计需要绘制资金流程、业务流程、财务流程、内控流程等工作流程图确定关键控制点。

必要时，可以就有关内容走访纪检监察、信访等部门了解有关情况。

第四章  审计实施方案

第十五条  审计组应对审前调查所获取的情况进行评估，编制审计实施方案。

审计实施方案应明确审计目标、需要完成的具体任务和预期的审计成果。审计实施方案能够控制和指导全部审计过程。

第十六条  审计组可以参照以下模式制定审计实施方案：

（一）问题导向。在立项时已知项目在政策目标、机制体制、制度健全及执行、项目管理、资金（资源）投入使用等方面存在问题和缺陷，核对问题和缺陷的存在性，收集审计证据，分析原因，提出有针对性的整改措施。

（二）制度导向。对项目绩效情况不作预先判断，而是以制度为导向，分析制度的健全性，检查制度的遵循性，对被审计单位按照制度规定的业务程序等内容全面搜集审计证据，发现并分析审计对象在经济性、效率性、效果性方面存在问题的迹象或效益不佳的领域，提出审计建议，促进被审计单位整改。

（三）结果导向。对被审计单位和审计对象实现既定目标的程度和所造成的各种影响进行报告，为决策机构提供相关的评价意见。检查项目预期目标完成情况，对政策、资金和管理的目标、经济、效率、效果以及公平性、服务质量、公共责任和公众满意程度等既定的规范、标准进行衡量比较和综合评判，分析影响绩效的原因，提出审计建议。

第十七条  审计实施方案的主要内容包括：

（一）编制依据，包括审计准则、年度审计项目计划、审计工作方案及政府交办等。

（二）被审计单位、项目的主要情况。

（三）具体审计目标及绩效评价标准。

（四）审计范围、审计内容、重点及主要审计步骤方法等。

（五）审计成果形式和审计要求。

（六）审计起止时间、资源配置。

第十八条  审计人员根据调查了解情况进行重要性判断，并综合考虑下列因素确定实施方案的重点审计事项和审计内容：

（一）党委政府、人大和公众的关注程度。

（二）是否存在政策制度不健全或严重缺陷问题。

（三）是否存在制度执行不规范、资源分配程序不完善问题。

（四）管理部门对发现的弱点未采取改善绩效管理的行动。

（五）各方责任重叠或职责不清或过多的人员调动。

（六）是否因为信息系统设计缺陷或基础数据统计台账不健全、数据故意缺失导致信息风险。

（七）涉及审计目标实现程度的其他因素。

重点审计事项和审计内容的审查结果，一般不能用于推断整个审计事项。

第十九条  审计实施方案应具有针对性和可操作性，对审计实施能够起到规范和指导作用。

根据审计范围和审计事项，明确具体审计目标、范围、内容和方法。

审计组长（主审）应根据审计内容，考虑审计目标的要求和审计评价标准的需要，对获取、收集审计证据拟采取的各种审计方式、方法进行合理选择和确定，对运用审计方法的具体步骤和程序作出计划安排。

采用审计调查表方式就某一事项进行调查时，审计调查表应作为审计实施方案的组成部分。调查表的设计要以调查的目标和内容为依据，符合数字统计特征，繁简适当。必要时，要增加对调查结果进行抽查验证的程序。

被审计单位信息系统对审计过程和结果有重大影响的，审计实施方案中应包括针对信息系统审计的程序和方法。

第二十条  审计机关可以对审计组制定的审计实施方案进行论证和审定。审计组应围绕审计机关审定的审计实施方案严格组织实施。必要时，审计组可以对重大项目进行试审。情况变化时，可以对审计实施方案进行补充和调整。

第二十一条  审计组在分配审计资源时，应向重要审计事项分派有经验的审计人员，并考虑特定审计事项是否需要利用外部专家的工作。

聘请外部人员参加审计业务或者提供技术支持、专业咨询、技术鉴定时，应评估其独立性。

第二十二条  应加强对审计人员的业务培训和技能辅导，保证审计人员能够充分理解和全面执行审计实施方案。使审计组成员不同的观点、经验、专业知识、审计取向能够协调一致。

第五章  审计标准

第二十三条  绩效审计应就审计项目中审计事项确定审计标准，作为职业判断的依据。一般的审计标准主要有：

（一）政策性标准。指对相关政策规定和一些具体做法的统一规定。主要有：国家法律、法规、规章和其他规范性文件，国家有关方针和政策。

（二）技术性标准。主要包括：国际标准、国家标准、行业标准、地方标准和企业标准。国际标准是指其他国家或国际公认的标准。国家标准是指国务院行政主管部门根据国家有关方针，政策、法规和需要，统一审批、编号、发布的标准，分为强制性国家标准和推荐性国家标准。行业标准是指行业制定的标准。地方标准是指地方制定的标准。

（三）经济性标准。主要包括：政府及有关部门下达的目标任务、管理责任，预算、计划和合同，被审计单位制定的管理制度、绩效目标、计划、定额、支出标准等，以及进行同类活动的其他政府机构或私营机构的数据。

（四）经验性标准。公认的实践标准或最佳实务标准可以作为参考审计标准。主要有：行业或地区平均水平和先进水平、被审计单位以前年度的最好水平、公认标杆单位达到的水平或所应用的标准、以前年度的审计结果、审计人员根据自身经验和常识等形成的审计标准等。

此外，可以采用专家意见、公众意见作为绩效审计评价的参照标准。

第二十四条  绩效审计要根据具体审计项目、具体审计事项以及具体审计目标，选择和确定审计判断的标准。审计标准要具有客观性、适用性、相关性、公认性。

在审计实施过程中需要关注标准的适用性，选择适用的业绩指标体系进行业绩评价；需要关注标准的公认性，标准不一致时，应采用权威的和公认程度高的标准。

第六章  审计证据

第二十五条  审计组长或主审要对审计证据进行复核、分类归纳和综合分析，充分发挥审计证据作用。

对收集的量化数据进行趋势分析、要素分析、成本效益分析等定量分析，用表格和图形等直观的形式加以整理提炼；对无法量化的证据进行定性分析，形成审计判断和审计结论。

第二十六条  审计人员应当按照法定权限和程序获取审计证据。对财务数据、业务数据等审计证据的采集和运用应恰当有效。

财务数据要真实、合法，符合财政财务会计制度、会计准则的要求。

业务数据要真实、可靠并可验证，应与有关财务数据一致。不同来源和不同形式的审计证据存在不一致或者不能相互印证时，应当追加必要的审计措施，确定审计证据的可靠性。

审慎对待业务数据资料的来源，一般应从被审计单位的数据库、电子信息平台、业务基础报表或其他介质直接采集基础数据。

第二十七条  从第三方获得的有关绩效审计证据要符合可靠性、相关性原则。

审计人员使用有关监管机构、中介机构、内审机构等已经形成的工作结果作为证据的，要对上述证据的可靠性以及与审计目标的相关性、与其他审计证据的符合性作出分析判断。

审计人员使用有关部门的考核结果、公告报告、统计数据、声明证明和群众评议等形式的资料作为证据的，要说明其来源和取得途径。

有关经济数据应权威、公开，与审计目标、审计内容、政策资金、投入成本没有直接、配比关系的，应慎重使用，可用作辅助分析或佐证资料。

第二十八条  审计人员利用所聘请外部人员的专业咨询和技术鉴定意见作为审计证据的，要对使用的原始数据的适当性、使用的方法以及与其他审计证据的符合性作出判断。

第七章  审计方法

第二十九条  审计人员获取审计证据，可以大量、广泛使用满足绩效审计需要的审计方法。

（一）检查。是指对纸质、电子或者其他介质形式存在的文件、记录进行审查，或者对有形资产进行审查。

（二）分析。一是制度分析，对被审计单位与审计事项有关的规章制度的健全性进行分析，查找影响绩效的制度性原因；二是程序分析，根据被审单位或项目的有关制度、办法、操作手册、预算文件、计划指南等程序标准，检查执行情况，查找制度执行、管理方面的薄弱环节；三是结果分析，将项目、资金等的执行结果与预期目标进行对比，分析查找影响预期目标实现的因素；四是比较分析，研究财务数据之间、财务数据与非财务数据之间可能存在的合理关系，关注差异和异常波动，对相关信息作出评价。

对跨行业、单位的有关财务数据或者业务数据采用统计分析方法时，数据总量应满足审计分析需要。

（三）调查。是指以书面或者口头方式向有关人员了解关于审计事项的信息。调查可以采用当面调查、函证调查、电话调查、问卷调查、网络调查等方式，调查方式应根据审计事项及性质确定。

采用访谈、座谈等调查方式，一般以交互式为主，被询问者可以是被审计单位的高级主管、一般管理人员、当事人，也可以向与审计事项有关的第三方进行外部调查。访谈内容以笔录、证词、录音等形式保存，访谈结果需要得到认可或确认。

问卷调查内容和问卷设计应简洁明晰、科学合理，对事件的看法不带有诱导性。

网络调查应评估网络媒体的独立性，禁止同一被调查人多次发表相同意见。调查结果应由媒体中介采取合乎审计要求的方式确认。

（四）实验测试。指人为地安排现象的发生过程和发生环境以检验某种结果。

（五）重新计算。指以手工方式或者使用信息技术对有关数据计算的正确性进行核对。

（六）重新执行。指重新独立执行有关业务程序、软件程序或者控制活动。

（七）观察。指察看相关人员正在从事的活动或者执行的程序。实地观察整个被审计单位的工作布局情况，了解管理程序和工作过程，看其工作功能的发挥，获得对组织的整体印象；对项目、工作现场进行实地观察，解项目的运作过程。

第三十条 审计人员根据需要可以选择使用统计抽样、非统计抽样分析技术、投资回收期法、量本利分析等方法。

第八章  审计报告

第三十一条  绩效审计报告要清楚地阐明审计目标，突出绩效审计主题，做到信息完整、事实清楚、定性准确、建议适当。

对综合性强、内容比较复杂的绩效审计报告，可以在审计报告正文前附注内容摘要。

第三十二条  绩效审计报告可以参照以下格式：

（一）引言

包括审计依据、实施时间、审计内容等。

（二）项目背景及审计目的

介绍项目背景情况及主要审计目标情况。

（三）实施审计的基本情况

一般包括审计范围、内容、方式和审计标准以及遵守国家准则等情况的说明。对被审计单位管理责任和审计机关审计责任作出说明。

根据审计内容，反映被审计单位、项目审计后的实际情况。

（四）审计评价

通过比较审计发现和审计标准确定审计结果，简要肯定成绩、成果、业绩，分析差距和不足，以适当、充分的审计证据为基础发表客观公正的总体评价意见。

（五）审计发现的主要问题、缺陷及原因

主要包括：审计发现的政策、制度、管理、资金使用等影响绩效的问题、缺陷的事实，分析问题产生的原因、可能造成的后果，相关内部控制、信息系统重大缺陷导致的后果及原因，遵循适用国家法律规定的情况。

对审计发现问题的排列顺序，可以按照审计实施方案中规定的审计内容的先后排列，也可以按照对绩效影响程度的大小排列。

对审计发现的重要问题，在审计报告出具前被审计单位已采取纠正措施的，审计组应将纠正情况在审计报告中反映。

（六）审计建议

针对审计发现的问题、缺陷，根据不同层级、不同对象的不同需求和目的，分别提出审计建议。

第三十三条  审计评价要坚持重要性、客观性、准确性、谨慎性原则，做到投入与产出、成本与效益相配比，效益与效率、效益与公平、长期效益与短期效益、局部利益和全局利益，直接效益和间接效益相结合，定量分析与定性分析相结合。

审计报告仅对所审计事项的真实性、合法性以及经济性、效率性、效果性发表评价意见。

第三十四条  审计建议应针对具体审计项目提出，具有针对性、实用性、可行性和增值性。

审计人员应明确审计结果的成因，为形成审计建议提供基础。审计建议重点要从管理缺位、职能交叉重叠、制度缺陷缺失的角度提出。

审计事项涉及多个审计对象时，可以对问题较为突出的职能部门、单位出具管理建议书。

根据需要，可以要求被审计单位书面提供对审计建议的整改计划或承诺。审计建议的落实情况应作为审计报告或管理建议书的附件。

当审计发现产生问题、缺陷的成因属被审计单位控制之外的因素时，审计建议应针对被审计单位之外的有关方面提出。

第三十五条  审计报告应依法征求被审计单位的意见，进行充分的沟通和交流。

被审计单位对征求意见的审计报告有异议的，审计组要进一步核实，并根据核实情况对审计报告作出必要的修改。必要时，可以在审计报告中表述被审计单位的反馈意见。

第九章  后续跟踪检查

第三十六条  建立绩效审计结果跟踪检查机制。在出具审计报告后，应检查或者了解被审计单位和其他相关单位的改进、整改情况。

第三十七条  跟踪检查可以采取实地检查了解的方式，直接取得并审阅相关书面材料；也可以通过了解相关单位和媒体的反应等间接方式，获取相关信息。

跟踪检查的主要内容为被审计单位及有关管理部门落实审计建议所采取措施和已经取得或可以取得的成效，包括体制、机制的调整，政策、制度的健全及执行，内部管理的加强和改善等情况。

检查或者了解被审计单位和其他有关单位的整改情况要取得相关证明材料。

主题词：审计  绩效  审计  指南△  通知

抄送：省审计厅、市政府。

局内分送：局领导（6），调研员（2），存（2）。

常州市审计局办公室             2009年12月14日印发

扫一扫在手机打开当前页