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中共江苏省委江苏省人民政府关于坚持环保优先促进科学发展的意见
为贯彻落实《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，在更高起点上实施可持续发展战略，加快建设环境友好型社会，努力实现“两个率先”，现就坚持环保优先、促进科学发展提出如下意见。
一、充分认识环保优先的重要意义
“十一五”时期，是我省全面建设小康社会的决战阶段，也是控制环境污染、促进环境状况好转的关键时期。面对资源约束突出、环境压力加大的严峻挑战，必须充分认识坚持环保优先是促进科学发展的内在要求，是提高人民生活质量和健康水平的迫切需要，是缓解资源环境瓶颈制约的必然选择，也是率先全面建成小康社会的战略举措。全省各级党委、政府要以对人民群众和子孙后代高度负责的精神，深刻认识环境保护的艰巨性、复杂性和长期性，进一步增强环境保护的责任感和紧迫感，切实把环保工作摆上重要位置，努力实现从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护与经济发展同步，从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，加快建设环境友好型社会。
二、进一步明确环保优先的指导思想和总体目标
指导思想:以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，全面贯彻落实环保优先方针，从根本上转变经济增长方式，着力解决危害人民群众健康的突出环境问题，促进经济社会发展与环境保护相协调。以建设生态省为主要载体，以创新环保体制机制为主要动力，以“不欠新账、多还旧账”为重要原则，通过积极的环境建设优化产业结构、优化建设布局、优化人居环境，实现由“环境换取增长”向“环境优化增长”的转变。坚持经济建设与生态建设一起抓、产业竞争力与环境竞争力一起提升、经济效益与环境效益一起考核、物质文明与生态文明一起发展，加快推进“两个率先”，努力建设环境友好型社会。
环保优先，就是要坚持以人为本，把环境保护作为区域经济社会发展的重要支撑，把加强环境保护和生态建设作为优化经济增长、转变增长方式、增强区域竞争力的重要手段，在加快发展与保护环境发生冲突时自觉服从环境保护的要求，不以牺牲环境为代价换取经济发展，努力实现率先发展、科学发展、和谐发展。
环保优先，关键在于各级领导干部在发展理念上优先考虑环境保护。贯彻环保优先的方针，必须把环保优先的理念体现在经济工作的指导思想上，贯穿于经济社会发展的全过程，落实到各项工作的每一个环节。环保优先，具体体现在以下几个方面:
——立法优先。将环保法规和规章作为立法规划的重点，依据环境保护需要优先立法，增强地方环保立法的前瞻性和可操作性。
——规划优先。将环保规划作为经济社会发展的基础性、约束性、指导性规划，其他专项规划在编制过程中要主动与环保规划、生态功能区划相衔接。
——环评优先。将规划环评、建设项目环评作为第一审批环节，建立各类专项规划立项的备案制度，规划和建设项目未通过环评不得实施。
——投入优先。将环保投入作为公共财政的支出重点，确保财政对环保支出的增幅高于经济增长速度。注重运用市场机制，引导社会资金优先投入环保产业和环境基础设施建设。
——考核优先。将主要环保指标作为区域发展绩效和干部考核任用的重要内容和刚性指标。
总体目标:到2010年，全省环保工作明显加强，主要污染得到有效控制，突出的环境问题得到整治，生态环境逐步好转，全省环境质量综合指数达到全面小康社会水平，生态省建设取得阶段性成果。全社会环保投入占地区生产总值的比重提高到3％左右，化学需氧量和二氧化硫排放总量比2005年分别下降15.1％、18％，城市污水处理率超过85％，城市生活垃圾无害化处理率达80％。推动建成一批污染物零排放企业和循环经济园区，继续建成一批国家生态市、国家环保模范城市、全国生态示范区和环境优美乡镇。力争实现经济持续发展、污染持续下降、生态持续改善，让人民群众喝上干净的水，呼吸清新的空气，吃上放心的食物，在良好的环境中生产生活。到2020年，全省环境质量和生态状况明显改善，基本建成生态省。
三、以积极的环境建设优化经济增长
1.促进经济增长方式转变。粗放的增长方式是造成环境污染的根源。必须坚持新型工业化第一方略不动摇，加大产业结构调整力度，优先发展环保产业，大力发展生态农业，积极发展低消耗、低污染的高新技术产业，加快发展现代服务业，努力形成环境友好产业体系。完善有利于推进产业结构调整和增长方式转变的相关政策，积极扶持资源节约型、环境友好型企业发展，切实防止污染项目转移，强制淘汰污染严重的企业和项目，改造或重置所有排放不达标的企业，引导企业运用先进技术治污。任何企业不得排放未达标的废水、废气，对偷排超标废水、废气的企业，坚决采取关停措施。大力引导化工企业进入化工园区，实施集中管理、集中治污，力争用5年时间，淘汰分散的小型化工企业。促进形成高增长、高效益、低排放、低消耗的增长方式。同时，要以积极的态度加强环境建设，通过环境综合整治、植树造林、湿地保护、清理河道等环境建设措施，扩大环境容量，增强环境对经济发展的支撑能力。
2.继续推进沿江沿海保护式开发。沿江沿海开发要继续坚持经济建设与环境建设一起抓。加紧开展对沿江开发规划、空间布局规划的环评工作，认真实施沿江开发规划。依据环境容量，指导产业发展，加快建设沿江先进制造业基地。以产业链招商为切入点，推动企业的循环化改造和废弃物的资源化利用，把沿江地区建设成为全国循环经济的密集区。在开发区与城镇间设立生态防护隔离区或生态廊道，在临江地带要留出足够空间建设防护林等生态缓冲区，形成大江生态风光带。沿海开发也要贯彻保护式开发的原则，坚持在保护中开发，在开发中保护。
3.严格实施生态功能区划。省有关部门要依据“十一五”规划纲要和生态省建设规划纲要，综合考虑区域开发现状、资源禀赋、环境容量和发展潜力等因素，在已经划定优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发区域的基础上，进一步做好细化工作。各地要结合实际，加紧制定相关政策措施。沿沪宁线一带的优化开发区域，是环保优先的先导区，要做到环境准入标准更高，污染物排放总量削减幅度更大，经济效益与环境效益更优；沿江等重点开发区域，要加快环境基础设施建设，提高资源利用效率，增强产业的集聚和辐射功能；市县辖区内的生态环境脆弱区，是环境容量较小的限制开发区域，在适度开发的同时，要更加注重保护环境，加强生态环境整治，发展特色经济，引导人口有序外迁；各类自然保护区等禁止开发区域，要依据法律法规和相关规划实行强制性保护，严禁不符合区域功能定位的开发建设活动。推动环境资源的合理配置和持续利用，构建区域开发新框架。
4.大力发展循环经济。按照“减量化、再利用、再循环”的原则，积极抓好3个国家级循环经济试点单位和100个企业、15个工业(农业)园区、15个城市省级循环经济试点单位的试点工作。以清洁生产为重点，推动企业内部循环。依法加大企业清洁生产实施力度，支持企业通过改进设计、实施清洁生产改造方案，按照绿色产品的要求加快升级换代，实现产品生命周期全过程的资源利用和生态影响最小化。以产业链建设为重点，推进园区内部循环。加强企业之间、产业之间的循环链建设，引导不同产业通过产业链的延伸和耦合，建立资源再利用和再循环的循环经济机制。积极开展ISO14000环境管理体系认证。以生产和消费为重点，推进全社会的经济循环。搞好产业结构的调整，用先进适用技术和高新技术改造提升传统工业；大力发展循环型农业，加强对农业废弃物的资源化利用；重点发展循环型服务业；树立绿色消费理念，推行政府绿色采购，倡导环境友好消费方式，形成全社会共同参与的循环经济体系。
5.切实加强环保科技创新。充分利用我省科教发达、开放程度高的优势，把引进消化吸收再创新作为主渠道，带动环保技术的原始创新和集成创新，着力提升环境对经济社会发展的支撑能力。推动以企业为主体、产学研结合的环保科技自主创新体系建设。政府环保科技投入重点向企业倾斜，促进高等院校、科研院所同企业结盟，使企业成为环保研发投入、成果应用和自主创新的主体。推动引进消化吸收再创新。在大力引进国外环保先进技术的基础上，对技术方案、工艺流程、质量控制等方面消化吸收，并进行改进、集成和提升的再创新，把开放的优势转化为创新的优势。推动环保科技创新与创业相结合。积极依托高等院校、科研院所，建立环保专业人才培养机制和以市场为导向的环保技术推广转让机制，促进环保科研成果的转化，鼓励环保科技人员创业。重点开展循环经济、清洁生产、生态修复、有机毒物防治、生活垃圾和废旧电器、废电池等废弃物资源化、流域区域环境综合治理、环境风险预警预防及应急处置等关键技术和共性技术的科技攻关。积极组织实施科技示范工程。
四、着力解决突出的环境问题
1.加强以饮用水源安全和流域治理为重点的水污染防治。水污染防治是环保工作的重中之重。要抓紧编制与实施城市和农村饮用水安全保障规划，采取最严格的措施保障饮用水源水质安全。科学划定和调整饮用水源保护区，严格控制有机毒物等污染物排放，集中整治威胁饮用水源安全的污染。加快城乡备用水源建设，把水质良好、水量稳定的大中型水库、重要河湖和地下水源，作为应急、战略储备水源加以保护。县城以上城市应建立饮用水安全应急预案，规划建设2个以上相对独立的集中式饮用水源地。扩大农村区域供水覆盖面，提高农村受益人口比例。进一步加强重点流域水环境综合整治。各地要认真组织实施淮河、太湖、长江水污染防治规划，着力协调解决淮河上下游污染问题，重点治理太湖出入湖河流和苏南运河氨氮污染，限期治理入江支流污染。抓紧实施南水北调东线治污工程和沿江饮用水源地及引江供水线路水质保护工程，建设清水走廊。加大对农业灌溉用水和渔业用水监管的力度。组织推进碧海行动计划，加强近岸海域环境保护和监管，整治陆源污染，控制船舶污染，试点实施尾水资源化工程。
2.加强以降低二氧化硫和机动车尾气排放总量为重点的大气污染防治。强化对二氧化硫控制区和酸雨控制区的治理。制定和实施燃煤电厂限期改造和关停计划，开展氮氧化物治理，新建燃煤电厂必须同时建设脱硫设施，苏南及沿江地区不再布设新的燃煤电厂。“十一五”期间，全省燃煤电厂都必须安装运行脱硫设施，并达标排放。积极开发与利用风能、太阳能、生物质能等清洁能源。加强城市低空大气污染治理。按照国家和省的有关规定淘汰城市燃煤小锅炉。强化对化工企业排放废气的治理。加强城市清洁燃料、集中供热、热电联产等基础设施工程建设。强化对建筑、拆迁和市政工程等施工现场的渣土管理和扬尘污染防治。优先发展公共交通。控制机动车尾气污染，加快淘汰污染严重的车辆。
3.加强以危险废物安全处置为重点的固体废弃物污染防治。合理布局城市和区域性危险废物集中处置设施，重点加强对工业危险废物、医疗废物、实验室废弃物的管理和安全处置。严格执行危险废物经营许可证制度和危险废物转移联单制度，对危险废物和医疗废物实施全过程严格监管。重点推进工业废弃物、建筑废弃物和废旧电子电器的综合利用。尽快出台相应的政策措施，逐步推行生活垃圾分类收集。县城以上城市必须建设生活垃圾无害化集中处置设施，对现行的简易垃圾处理场进行综合治理与生态恢复，解决垃圾渗滤液对地表水和地下水的污染。安全处置和综合利用污水处理厂污泥。
4.加强以核设施和放射源监管为重点的核与辐射安全保护。对核设施的环境保护实行统一监管，切实加强连云港田湾核电站外围环境监督监测和应急响应工作。加强放射源与射线装置、伴生放射性矿产资源开发的监管，认真执行放射性同位素与射线装置安全许可制度，进一步加强放射性废物的监管和处置。加强对大型电磁辐射设施的监管，对造成周围电磁辐射环境污染的项目要限期整治。
5.加强以环境基础设施建设为重点的城市环境保护。进一步加快城市污水处理设施建设，并与供水、用水、节水、中水回用统筹考虑。“十一五”期间，县城以上城市必须建设生活污水集中处理设施。坚持厂网并举、管网先行，加快城市集中污水处理厂配套管网建设。城市新区排水系统必须实行雨污分流，老城区也应通过污水管网改造实行雨污分流。综合整治城市河网水系，到2010年，全省城市主要河道基本消除黑臭，初步恢复生态和景观功能。采取更加有力措施，切实解决群众反映强烈的饮食业油烟污染和小五金、交通、建筑施工等噪声污染问题。将现有污染企业有计划地搬出城区，并对搬迁后的土地进行环境风险评估和修复，所需费用由造成污染的单位承担。
6.加强以“六清六建”和控制农业面源污染为重点的农村环境综合整治。加快实施农村小康环保行动计划，把农村环境综合整治作为社会主义新农村建设的重要内容。制订有关考核验收标准，积极开展以清理垃圾、粪便、秸秆、河道、工业污染源、乱搭乱建和建立相应管理制度为重点的“六清六建”工作，力争使农村环境脏、村貌乱、设施差、布局散的现象有根本改观。农村改厕和规模化养殖业污染治理，要积极推广无害化处理，并与发展沼气结合起来，避免污水直排河道。有条件的地区要加快推进乡镇工业污水、生活污水和垃圾集中处理，其他地区也要积极探索污水和垃圾的实用处理方法。鼓励跨行政区域联合建设规模化、集约型污水处理厂。着重推广“组保洁、村收集、镇转运、县处置”的生活垃圾处置模式，提高农村生活垃圾收集率。积极探索农村生活污水和垃圾有偿处理的办法。指导农民合理使用化肥、农药，有效控制农业面源污染。推行秸秆还田，鼓励使用有机肥。深入开展全省土壤污染调查，综合治理污染超标耕地。
7.加强以污染集中控制为重点的开发区环境监管。完善开发区规划环评制度。坚持先环评、后建设。加强开发区项目管理，新建化工、印染、电镀、酿造等项目，必须进入通过区域环评且环保基础设施完善的开发区或工业集中区。对不符合环保规划要求、超过区域环境容量和生态承载能力的项目，予以调整或否决。加强开发区环保基础设施建设。所有开发区必须配套建设污水处理厂、集中供热等环保基础设施，实现工业“三废”集中处置。各级各类开发区要按照“同步规划、同步建设、同步使用”的要求，加强环保基础设施建设，经环保部门验收合格后，入区项目方可建设或投产。切实加强开发区项目环境监管。严肃查处违反环评和“三同时”要求的建设项目，建立开发区长效管理机制，对已建开发区进行回顾性环评。
8.加强以生态修复建设工程为重点的生态环境保护。加快建设绿色江苏，实施绿色江苏林业行动，实现森林资源10年倍增计划。推进沿江、沿海、沿湖、沿河、沿路等生态林网、经济林网建设。加快实施丘陵岗地、荒山、荒滩植被恢复工程。加强城镇绿化建设，提高居住区绿化水平，形成覆盖城市的绿色网络和城郊一体的绿化体系。加大自然保护区、湿地、湖泊等重要生态功能区的保护力度，重视稻田等人工湿地的保护。保持生物多样性，促进生态平衡。根据生态省建设规划，分步实施一批重点生态修复和生态建设工程项目。
五、积极探索和创新环保机制
1.环境准入机制。根据国家产业政策要求，省发展和改革部门要加快制订严于国家标准要求的产业结构调整目录，省有关经济综合部门要会同环保部门加紧研究出台环境准入标准，并纳入全省和重点区域、流域、行业的产业发展政策。对不符合产业政策和环境准入标准的，有关部门不得办理相关手续，国土和金融部门不得提供土地和信贷支持。新建项目不得超过所在地区的排污总量指标，必须在通过淘汰落后生产能力、削减污染物排放腾出总量指标后，方可准入。改扩建项目要通过清洁生产、削减污染物排放总量后，方可立项，实现增产不增污。
2.市场化运作机制。按照“排污者付费，治理者赚钱”的原则，进一步开放、搞活和优化环境资源市场。逐步建立由排污权初始价格、排污付费价格、治污收费价格和环保服务价格组成的环境价格体系，完善反映环境资源供求关系、稀缺程度和环境成本的环境价格形成机制。利用价格杠杆，盘活环境存量，激励企业治污。在排污权有偿取得和排污权交易试点的基础上，研究制订在容量控制下的排污权初始价格和排污权交易规则，使初始价格略高于治污成本。排污权有偿取得资金，主要用于环境保护和生态建设。要建立能够反映污染治理成本的排污价格和收费机制，全面实施城镇污水处理和生活垃圾处理的收费政策。逐步提高化学需氧量、二氧化硫等主要污染物排放收费标准，建立企业保护环境的激励机制和减少污染排放的约束机制。制订环保设施运营规范和费用标准，全面推行环保设施运营社会化和污水、垃圾、废弃物处理产业化。顺应经营城市规律，加大环境资本经营力度，以生态环境建设提高环境品位和环境效益，形成城市建设与环境建设的良性循环。
3.环保投入机制。在政府主导下建立和完善社会多元化环保投入机制。把环保投入作为公共财政支出的重点，各级财政都要调整支出结构，加大对环境保护的支持，确保财政对环保支出的增幅高于经济增长速度。整合政府各项环保专项资金，确保重点支出，提高使用效率。有关部门要按照国家要求，制定和落实环保行政和事业经费的分地区支出标准。城市基础设施配套费中要安排一定数量的资金用于环保基础设施建设，土地出让收益也可安排一定数量的资金支持环保基础设施建设。按照“谁投资，谁受益”的原则，鼓励社会各类投资主体以多种形式参与污水、垃圾处理等基础设施的投资、建设和运营。积极探索利用国债资金、开发性贷款以及国际组织和外国政府贷款等融资渠道。
4.生态补偿机制。省发展和改革、财政等部门要会同环保部门加紧制定生态补偿实施办法，逐步实现生态补偿的制度化和规范化。进一步完善各种资源费的征收使用管理办法，切实加大生态补偿的力度，提高各项资源费用于生态补偿的比重，并向限制开发区和禁止开发区倾斜。探索建立上下游地区污染赔付、生态补偿等制度。
5.环境应急机制。建立全省环境应急综合指挥系统。加快制订水、气、危险化学品、危险废物、外来物种入侵、核与辐射等环境安全预案，构建省市县三级环境应急体系。加强各类预警应急装备添置和设施建设，定期组织开展应急演练和隐患排查，提高环境灾害及突发事件的预防水平和应急处置能力。可能引发环境突发事件的企业，必须制订并落实应急预案，配置必要的应急事故处理装备。
6.政绩考核机制。进一步完善《江苏省市县党政主要领导干部环境保护工作实绩考核暂行办法》，把主要环保指标纳入科学考核领导干部的重要内容，并将考核结果作为干部政绩评定、选拔任用和奖惩的依据之一。完善行政首长环保目标责任制，实行年度和任期目标管理。在各类评先创优活动中，实行环保一票否决。对为环境保护作出突出贡献的单位和个人，要予以表彰和奖励。
六、加强和改进对环保工作的领导
1.健全环保工作体制。坚持党政一把手亲自抓、负总责。加强人大、政协对环保工作的监督，坚持政府向同级人民代表大会报告环保工作的制度，定期向政协通报环保工作。为加强对环保工作的领导，省委、省政府决定成立生态省建设领导小组，定期研究环境保护和生态建设的重大事项，协调部门、地区之间的环保工作，及时解决生态省建设中的重大问题。领导小组办公室设在省环保行政主管部门，负责组织协调、综合指导、监督检查等日常工作。
2.加快环保立法进程。尽快组织修订《江苏省环境保护条例》，创新法律制度，进一步健全执法监督体制机制，完善制止环境违法行为各项行政强制措施，切实解决“违法成本低、守法成本高”的问题。着手清理与环保法律法规相抵触的有关文件和规定。加快制定核与辐射安全监管、固体废物污染防治、加强自然保护区管理等地方性法规。研究出台促进循环经济发展、生态功能区划管理、生态补偿、环境监测管理、城市排水管理等政府规章。
3.加强环保执法监督。按照“统一环境规划、统一执法监督、统一发布环境信息”的要求，进一步明确环保行政主管部门的执法主体地位，调整和强化环保行政主管部门管理职责。加强环保部门对全省环境监测工作的统一监管，健全监测网络，完善监测规范，严格监测制度，增强环境应急监测和预测预报的能力。增加环保执法监察力量，提高现场执法和处理突发性事件的能力。采取更加严厉手段，打击环境违法行为。各级环保部门要严格执行各项环境监督管理制度，责令严重污染单位限期治理和停产整治。对可能造成严重环境污染事故、危及人身财产安全的，环保部门可采取临时封堵排污口、封存污染设施、停产整顿等应急措施。各级监察和环保部门要定期对下一级政府和同级相关部门贯彻执行《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》的情况进行监督检查，对执行不力、失职渎职、玩忽职守、徇私枉法等违规违纪违法行为，要严肃处理，切实解决环境执法中的地方保护主义等问题。对因决策失误造成重大环境事故、干扰正常环境执法的领导干部和公职人员，要依法依纪追究责任。
4.加强环保队伍和能力建设。进一步推进市辖区、开发区环保管理体制改革，加强环保队伍建设。在认真总结市辖区、开发区环保机构改为市环保局派出机构试点工作的基础上，理顺城市环境保护行政管理体制；要在乡镇机构改革试点中，把环保工作职责落到实处。根据我省贯彻落实《公务员法》的有关要求，着手研究解决环境执法人员纳入公务员序列问题。健全省市县三级核与辐射安全、危险废物监管网络，建立省环境应急与事故调查中心。
5.动员全社会力量共建环境友好型社会。弘扬环境文化，倡导生态文明。加强环保基本国策的宣传教育，要从娃娃抓起。开展“五五”普法活动，普及环保基本知识。积极开展环境伦理和环保警示教育，增强全社会环境忧患意识和保护意识，营造人人爱护环境、保护环境、建设环境的良好社会氛围。重视开展重大环境战略理论和政策研究。促进建立跨省界的环境统筹机制，协调解决跨省界的环境污染问题。积极开展长三角区域环境平台建设工作。加强对领导干部和企业负责人的环保培训，增强落实环保优先、做好环保工作的自觉性。全面推行政府、企业环境行为信息公开。各级政府要定期公布社会关注的各类环境信息，尽快建立环境信息发布、公告等制度。各类企业要建立环境行为诚信制度和环境监督员制度。加强环保舆论监督。主要新闻媒体要设立环保公益宣传栏目或专版，加强环境宣传和环保监督。逐步形成社会公众参与机制。实行有奖举报，鼓励检举揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。对涉及公众环境权益的发展规划、建设项目和重大政策，要通过听证会、论证会等形式，广泛听取意见，维护公众环境知情权、议事权和监督权。工会、共青团、妇联和其他社会团体，要关心和参与环境保护。积极动员全社会力量，深入开展国家生态市等各类生态创建活动，共同建设环境友好型社会。
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