市各委办局,直属单位:

为进一步规范行政执法行为，提高行政执法水平，持续优化营商环境，促进规范公正文明执法，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益。市全面推进依法行政工作领导小组办公室近期在全市组织开展了行政执法案卷评查活动。现将案卷评查情况通报如下：

一、基本情况

市全面推进依法行政工作领导小组办公室（以下简称市依法行政办）下发《关于开展2019年度行政执法案卷评查工作的通知》（常依法办〔2019〕11号）后，各行政机关及直属单位高度重视并积极响应，组织开展了有针对性的自查自评和总结分析工作。此次评查主要是2019年年度市级行政机关及直属单位已办结的行政许可和行政处罚案卷，大部分行政机关及直属单位能够对照按照《行政许可案卷评查标准》和《行政处罚案卷评查标准（一般程序）》执行，对行政许可和行政处罚程序合法规范、行政处罚自由裁量合理行使、案卷装订整洁美观等方面进行自查自评，着力规范行政执法行为，提升行政执法水平，但仍有个别行政机关及直属单位未提交自查报告。对于未提交自查报告的，若第二年案卷评查仍未提交，将不再纳入优秀单位评比。在集中评查阶段，市依法行政办经过初评与邀请市政府法律顾问智库成员和市法院、检察院以及专业律师等相关专家组成评查组专评。对全市26家行政机关及直属单位的75份行政处罚和行政许可案卷进行全面梳理点评。评查组专家充分发挥专业优势，从案件的实体和程序、案卷制作标准等方面入手，给出了建议和指导。从案卷评查的总体情况看，行政执法案卷基本能够做到主体合法、认定事实清楚、证据确凿充分、适用法律依据准确、程序合法和档案整理规范。其中，市农业农村局等案卷在行政处罚过程中充分运用说理式执法文书，体现了较高的行政执法水平，达到了较好的执法效果；向违法行为人及时发放行政指导意见书，充分发挥了行政指导在行政执法中的巨大作用。市应急管理局等案卷行政执法程序规范，重点环节音像记录完备、复制件相关要素齐全，行政处罚自由裁量基准完善。市公安局等行政许可案卷申请受理审查决定程序规范，卷内材料细致齐全规范有序。市烟草局等案卷集体讨论时，参会人员积极发表意见，记录详细，不流于形式。市文广新局等案卷充分采用勘验获取证据，丰富了执法取证手段，提升了证据证明力。其他行政机关及直属单位的行政许可案卷和行政处罚案卷也严格按照案卷质量评查标准制作，保持了一贯的高质量。

经过评查，市依法行政办结合各行政机关及直属单位案卷情况，对存在的问题进行了归纳和分析，评选出2019年度行政处罚和行政许可案卷优秀单位（附件1）和“2019年度十佳行政处罚和行政许可案卷”（附件2）。

二、存在问题

本次案卷评查中仍然发现一些行政许可案卷和行政处罚案卷存在的问题，主要有以下几个方面：

1. 执法程序不够规范。个别行政机关及直属单位在一定程度上依然存在着“重实体，轻程序”的现象。有的行政处罚案卷没有当事人放弃陈述、申辩权的证明材料，不能反映当事人的陈述、申辩权是否得到保障；有的重大处罚案卷没有进行集体讨论审议或者只有决议没有讨论过程记录，未充分发挥集体讨论的作用；有的重大处罚案卷只有执法机构法制审核而没有作为执法主体的行政机关的法制机构的法制审核，没有发挥行政机关法制机构法制审核的作用；个别案卷前期调查时间较长，没有及时立案查处，从立案到结案时间跨度过长；有的案卷相关立案、处罚等审批文书中行政机关负责人未写明意见，仅以签名代替处理意见，或者无审批留痕；个别案件未按照“两法衔接”的要求移送司法机关处理。

2. 证据材料不够充分规范。个别行政处罚案卷偏重采用调查（询问）笔录作为定案证据，书证、物证、视听资料等其他种类证据收集不够全面，尤其针对关键性证据未进一步核实，未能形成完整的证据链；有些证据不符合法定要求，一些作为证据的照片材料只作简单文字标题，未说明证明目的等；自由裁量方面的证据普遍欠缺，对违法行为性质情节和社会危害程度等方面的证据采集不充分，导致在自由裁量时无证据可用。有些证据材料形式上不规范，复制件没有核对无误章和相关人员签字确认，授权委托书无相关委托事项、委托时间或者相关人员签字等，抽样无时间、地点、当事人确认签字等相关基本信息要素，视听材料没有制作者、制作时间、制作方式等信息要素。

3. 法律适用和自由裁量不够规范准确。个别案卷适用法律不完整，只笼统注明依据行政处罚法中的条款，未准确引用到部门法的条、款、项，或者缺乏具体法律条款相关内容；个别许可案卷没有注明相关的部门法依据，只是笼统地写明根据许可法的规定给予许可；更有个别案件，在法律法规的适用上还存有争议；有些处罚案件前期拟处罚幅度和处罚决定中的处罚幅度相关很大，但没有说明相关依据和自由裁量依据；有些处罚决定在法律法规规定的幅度以下，但执法文书中未明确减轻处罚的法定依据。

4. 案卷制作质量不够细致完善。有些行政机关及直属单位案卷封面内容过于简单，不符合档案管理的有关要求；有的案卷卷宗目录中将证据材料设为一栏，但未将证据材料进行分类标注；有些案卷缺少备考表，或备考表签署不完备；个别案卷存在使用不耐久字迹材料的情况；有些案卷页码编制错误，部分双面书写材料反面漏编页码，有些页码编排不规范；有些案卷缺少文书目录或者目录不规范；有些案卷将送达回证放置在处理文书之前。

三、下一步工作要求

1. 进一步提高认识，加强案卷管理。行政执法案卷是接受行政相对人监督的原始材料，也是行政执法机关从事行政复议和行政诉讼活动的证据材料，案卷质量一定程度上反映了行政执法水平的高低。各行政机关及直属单位要在现有成绩的基础上，进一步提高认识，高度重视行政执法案卷制作、归档工作，制定适合本单位特色的规范化的案卷管理标准，进一步建立健全行政执法案卷评查制度，不断提高行政执法案卷的质量。

2. 进一步规范程序建设，保障实体公正。各行政机关及直属单位要以本次行政执法案卷评查活动为契机，通过案卷评查中发现的不足，认真查找在行政执法过程中存在的问题。关于涉嫌刑事犯罪的处罚案件，相关行政机关及直属单位要按照两法衔接工作的要求将案件及时移送司法机关处理。对行使自由裁量权证据缺乏、重大行政处罚决定未经机关法制审核和集体讨论等情况要及时纠正，充分保障当事人的合法权益。

3. 进一步加强队伍建设，强化考核监督。各行政机关及直属单位要进一步加强对行政执法人员的培训教育，着力提高其调查取证能力、法律适用能力、文书制作能力。要增强执法责任意识，明确案件办理的内部运行机制和外部监督机制，实行错案责任追究。要完善重大行政处罚决定备案管理。要通过完善制度、细化标准、规范程序、强化运用等方式方法，切实加强对行政执法人员的考核监督及考核结果的运用，从而进一步提高行政执法人员的法律素养和执法水平。

附件：1. 2019年度行政处罚和行政许可案卷优秀单位

2019年度行政处罚和行政许可案卷优秀单位

（排名不分先后）

公安局、民政局、自然资源和规划局、生态环境局、住建局、城管局、交通局、农业农村局、文广旅局、卫健委、应急管理局、市场监管局、税务局、海事局、公安消防支队（暂用）、烟草专卖局、气象局

2. 2019年度十佳行政处罚和行政许可案卷

2019年度十佳行政处罚和行政许可案卷

（排名不分先后）

公安局：JJ林俊杰《圣所2.0》世界巡回演唱会——常州市大型群众活动安全行政许可案

民政局：常州市博物馆社会团体变更登记行政许可案

自然资源和规划局：华光建材建筑废弃物无害化资源化利用项目建设用地规划许可案

生态环境局：金土木建设集团有限公司违反水污染防治管理制度案

住建局：常州士林三叶电机有限公司申请《城镇污水排入排水管网许可证》案

农业农村局：常州市金太阳动物保健品有限公司生产劣兽药案

文广旅局：常州劲雅房动产开发有限公司违反规定未经考古调查、勘探进行工程建设案

卫健委：常州丽华医院未遵循临床诊疗指南、临床技术操作规范、行业标准和临床路径等有关要求开展诊疗工作案

应急管理局：常州顺洋工业设备安装有限公司、王贵龙使用伪造特种作业操作证案

烟草专卖局：安阳市民鹏商贸有限公司无烟草专卖品准运证运输药草专卖品案

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