常州市审计局审计结果公告

    2012第1号（总第16号）

    （2012年12月10日公告）      

    根据《中华人民共和国审计法》第二十七条的规定，常州市审计局派出审计组，对我市2009-2011年“五大产业”行动计划和财政扶持资金管理使用等情况进行了专项审计调查。

    一、审计调查的基本情况

    （一）我市“振兴‘五大产业’行动计划”的主要内容与计划目标

    2009年初，为积极应对国际金融危机给我市经济发展带来的影响，市委、市政府在落实“国家十大产业振兴规划”的基础上，结合我市实际，研究出台了《常州市振兴五大产业行动计划（2009-2011年）》（以下简称《行动计划》），将装备制造业、新能源、新材料、电子信息和生物医药（以下简称“五大产业”）确定为我市的经济支柱，加大支持和扶持力度，促进总量加快扩张、企业加快成长、产业加快聚集、能力加快提升。《行动计划》确定全市100户优质“龙头企业”和518户快速成长的高科技“瞪羚企业”作为重点扶持对象。这些企业按区域分，市区335户（其中：新北216户、天宁37户、钟楼67户、戚区15户），金坛41户、溧阳41户、武进201户。按行业分，装备制造业275户、新能源36户、新材料96户、电子信息147户、生物医药64户。《行动计划》明确，全市各级财政三年投入扶持资金18亿元（其中市财政投入9亿元）；力争通过三年的努力，实现到2011年底“五大产业”产值在2008年的基础上翻一番，达到6000亿元的总体发展目标。

    （二）审计调查组织实施情况

    本次审计调查以财政扶持资金的筹集、管理使用情况为主线，重点调查了《行动计划》相关的扶持政策、制度的制订和执行情况；部分财政扶持项目的运行情况、扶持目标的实际完成情况以及发展现状。审计调查主要涉及负责财政资金核算管理的市财政部门，负责扶持政策制定和项目管理的市经信委、市科技局，以及《行动计划》重点扶持的部分企业。审计调查采用了审查帐簿、调查走访和发放调查问卷等形式，共对新北、天宁、戚区、钟楼列入重点扶持计划的335户企业发放了审计调查表（共回收表格277份，回收率82.68%），审计调查面为55%，其中市区（不含武进）调查面为100%。审计组还走访了34户重点扶持企业。审计调查得到了各相关单位、部门和企业的大力支持和积极配合。

    二、审计调查结果和评价

    （一）调查样本企业取得了较快发展

    根据调查资料和数据反映，截止2011年底，《行动计划》中确定的重点扶持企业和重点项目主要发展目标基本实现，其中全市五大产业完成总产值5620.9亿元。本次调查的重点扶持企业，在发展规模、运行质量等方面实现了较大幅度的增长。一是主营业务收入迅速增长。277户企业（有效调查样本，下同）2011年主营业务收入962.08亿元，比2008年的569.34亿元增加392.34亿元，增长68.98%。二是企业税收贡献大幅增长。277户企业2011年上缴税收28.11亿元，比2008年的16.33亿元增加11.78亿元，增长72.14%。三是企业发展规模不断扩大。至2011年末，277户企业总资产922.1亿元、注册资本184.2亿元，分别比2008年底的473.41亿元和115.68亿元增加448.69亿元和68.52亿元，分别增长94.78%和37.2%。

    （二）各相关部门为落实《行动计划》作出积极努力

    一是政府和相关部门及时制订和完善政策、措施。市委、市政府及各牵头部门高度重视五大产业的扶持和发展工作，及时研究出台相关扶持政策和措施，并针对具体情况进行适时调整和完善。2009年2月中旬，市委印发《行动计划》，市政府即于2月底印发了《常州市振兴五大产业行动计划实施细则》（常办发〔2009〕14号），明确了12类扶持项目。2010年1月，市政府又印发了《常州市振兴五大产业行动计划实施细则（2010-2011年）》（常办发〔2010〕2号），将五大产业扶持内容进行调整，集中资金扶持4项重点。市振兴五大产业行动计划领导小组办公室与各牵头部门及时编制了《常州市振兴五大产业行动计划实施细则操作办法汇编》等资料，及时提供政策指导和行政服务，大力推进《行动计划》的有效落实。二是积极筹措资金，保障企业发展资金供给。市财政按照五大产业振兴行动计划要求，2009年、2010年和2011年连续3年分别筹集3亿元五大产业扶持资金。经审计调查，筹措的资金已全部到位。除直接筹集扶持资金之外，根据《常州市振兴五大产业信用担保扶持政策操作办法》的规定，市经信委、市财政局通过相关的信用担保机构发挥融资功能，解决企业融资瓶颈，推动企业发展。2009年-2010年符合条件的13家担保机构两年共为五大产业企业36.46亿元贷款提供担保。三是各主管部门和牵头部门切实加强对企业的指导、服务和帮扶力度。2008年以来，《行动计划》的各个职能部门积极响应市政府“支持企业天经地义，服务企业关爱有加”的号召，把服务和支持企业发展作为第一要务，加强对企业的政策引导，大大提升了服务企业的工作效能。调查中了解到，市财政部门加快资金运作，在第一时间及时安排、足额拨付项目资金；市经信委、科技局等部门广泛宣传，积极引导，上门送政策、送服务，加强部门协调，缩短办事流程，减少工作环节，对照标准认真排查、筛选申报企业，加强项目管理，积极推广和转化项目成果，助推企业发展和产业振兴。

    三、审计调查中发现的主要情况及问题

    审计调查也发现，在落实《行动计划》中还存在政策制度不够完善、项目管理不够到位、企业发展不平衡等不足。

    （一）制度设计和执行中存在扶持内容多、管理部门多和申报渠道多“三多”现象

    市委、市政府2009年出台的《行动计划》设定了“支持重大技改项目、重大投资项目、对瞪羚企业贷款提供担保和再担保、支持建立重大公共技术平台、骨干企业建立创新平台、支持骨干企业引进高层次创新人才、支持建立特色园区”等共12项扶持内容，涉及的项目牵头及协助职能部门有市经信委、市科技局等10个部门。2010年调整后的《行动计划》，扶持项目分别有“支持五大产业做强做大专项资金、支持五大产业科技创新专项资金、支持国家创新型科技园区建设专项资金、支持五大产业对外开拓专项资金”共4项10类，涉及项目牵头职能部门7个。扶持计划包含项目多，涉及主管部门多。部分部门制定的扶持办法也不够完善，一些扶持办法中未明确申报项目的公告方式，未规定项目审批的完成时间，也未明确项目的验收要求。

    （二）部分企业选择不够严格

    对部分项目申报单位提供的申报资料把关审核不够严格，且对需要验收的项目未进行实际验收和形成验收资料，扶持效果难以保证。

    （三）部分行业扶持效果不明显

    相对其它产业而言，生物医药产业扶持效果不明显，销售规模、利润增长缓慢。生物医药产业由于产品开发周期较长，企业发展速度慢，财政扶持资金效果短期难以体现。

    （四）企业发展现状总体不够理想

    三个方面值得关注和重视：

    第一，重点企业发展状况不佳。本次被调查的45户龙头企业，其中有17户2011年的销售下滑，26户利润下滑，目前有12户企业处于亏损状态。这些情况导致财政扶持的部分重大设备投资项目预期目标无法实现。

    第二，新能源行业发展势头减缓。新能源行业受宏观形势与市场变化的影响，企业出现效益滑坡的现象多。近年来，随着新能源产业出口产品国际贸易摩擦的增加，我市以太阳能为主的新能源产业发展面临更加严峻的形势。

    第三，引进领军人才创办的企业表现不理想。本次审计调查中，重点走访了获得市领军人才项目资助的企业，作为领军人才引进并扶持的企业，有的引进多年，但有相当部分仍未形成产销规模，甚至有的根本未有销售。领军人才对企业、项目、产品的支撑作用尚未发挥，人才因素在企业和产品中的竞争力没有得到应有的体现。

    四、审计意见与建议

    （一）加强对接，保障扶持政策的稳定性

    当前，振兴五大产业三年行动计划全面结束，新一轮 “一核八园”建设和“510”行动计划正在全市范围内强力推进，“创新驱动加速年”活动和“工业转型千企升级五年计划”也在全面实施。其中许多产业、企业和项目都是原先五大产业行动计划的延续和延伸，有的则是刚刚得到扶持，正处于成长过程之中。为此，政府和有关部门应加强调查研究，梳理原有相关扶持政策措施，理清扶持产业、企业和项目，在修改、完善原有政策措施和制定新的扶持政策规定时，应加强前后政策措施的对接，加强扶持产业、企业和项目的对接，保障扶持政策的稳定性和连续性。

    此外，由于受宏观环境和经济调控大环境的影响，目前，我市五大产业企业发展现状不够理想，普遍出现增速放缓、利税降低的情况。在发展遇到困难的时候，企业更需要关心、服务和支持。因此，对那些符合国家产业政策和我市实际，有利于实现结构调整、提高经济运行质量、提高企业科技含量、提升企业核心竞争力的重点企业和项目，政府和有关部门仍应继续坚持政策扶持，以增强企业发展的信心，为实现工业经济发展的新突破积蓄后劲。

    （二）突出重点，增强扶持对象的针对性

    结合当前“一核八园”、“510”行动计划和“千企升级计划”，对现行扶持的各级各类产业、企业和项目进行全面清理和分析，结合我市城市发展战略和经济发展规划，综合考虑质量、效益、环保、城市功能、产业定位等因素，对扶持的产业、行业、企业和项目重新洗牌，突出重点，扶强扶优。如，对新能源产业特别是太阳能和光伏企业，尽管当前面临着并不轻松的国际发展环境，但国内的发展趋势向好、潜在市场广阔，应加大培育和支持力度；对于生物医药行业和引进领军人才创办的企业，进一步加以核查和筛选，对扶持多年、成长不快、效益不显的企业，停止扶持，确保其它需要扶持企业的资源供给。

    提高扶持对象的针对性，也应考虑区域差异。针对新北、武进以及天宁、钟楼、戚区不同的区域位置、地理优势、文化背景以及土地资源、旅游资源、基础条件等具体情况，有针对性地扶持和发展不同的产业，包括工业、现代服务业、高效农业、旅游业等等，尽量避免产业雷同、项目相近、投资重复等现象。

    （三）整合资源，提高扶持资金的效益性

    整合政策措施：梳理和清理各部门的扶持政策、操作办法和实施细则，修订统一、规范、系统的规范性文件，避免政出多门、职能重复交叉等现象，提高政策措施的执行力。完善扶持项目的验收、考核和奖惩机制。整合管理服务：进一步明确主管部门和职能部门的工作职责，落实各部门在项目审批、实施、验收和成果转化、利用以及资金筹集、管理、使用等各个环节的责任，提高管理水平和服务成效。整合资源资金：统筹各类扶持资金，提高扶持资金的集中度，重点扶持和培育优势产业和重大项目，改变“胡椒粉”式的资金扶持方式，增强扶持实效。用足用好各种创新平台、科研院所、实验中心和“孵化器”等扶持资源，积极研究和探索建立淘汰退出机制，对多年来“只孵不化”或“孵而难化”的企业、项目，实行淘汰制度，并承担一定的风险责任，促进提高扶持资金和资源的使用效益。

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