申请人：张某枫。

被申请人：常州市新北区人民政府。

住所地：常州市新北区新桥街道崇信路8号。

法定代表人：石旭涌，职务：区长。

申请人张某枫不服被申请人常州市新北区人民政府作出的常新政〔2022〕71号《常州市新北区人民政府关于对丹阳某公司“7·11”高处坠落事故予以结案的批复》，于2022年12月8日向本机关申请行政复议。经审查，因申请材料不符合法律规定，2022年12月14日本机关作出《补正行政复议申请通知书》，通知申请人补正行政复议申请。2022年12月27日，本机关收到申请人补正的行政复议申请材料并依法受理。因情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，经批准，决定延期至2023年3月27日前作出决定。现本案已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人常州市新北区人民政府作出的常新政〔2022〕71号《常州市新北区人民政府关于对丹阳某公司“7·11”高处坠落事故予以结案的批复》，责令被申请人重新处理。

申请人称：申请人于2022年10月9日通过常州市新北区应急管理局工作人员李某东电话告知申请人前往常州市新北区应急管理局现场签收的方式得知该行政行为，特申请行政复议，主要事实和理由：1、常新政〔2022〕71号《常州市新北区人民政府关于对丹阳某公司“7·11”高处坠落事故予以结案的批复》（以下简称“《批复》”），同意对《关于对丹阳某公司“7·11”高处坠落事故予以结案的请示》（常开应急〔2022〕73号）中对事故原因的分析、责任认定以及对事故责任单位和责任人的处理意见，予以结案。据此，被申请人是最终作出对申请人权利义务产生变动的机关。2、“7·11”事故的发生的原因并不完全在于申请人一方，事故发生的现场是在案外人常州康达****公司（以下简称“康达公司”）厂区内，康达公司对厂区内的生产经营活动负有安全保障义务，并且康达公司自身未落实安全生产职责，未按要求落实安全生产制度，事故发生时安全生产员不在岗。而《“7·11”事故调查报告》中对康达公司的应负的责任、导致事故的原因关系只字未提。因此，《“7·11”事故调查报告》对原因的分析认定、事故性质的认定、责任主体的认定均存在错误。3、被申请人作出《批复》前，未听取申请人的陈述、申辩，未明确告知申请人有陈述申辩的权利。因此被申请人的行政行为存在程序上的违法情形。4、申请人在事故发生后及时妥善地安置沈某红家属，未引起涉诉涉访矛盾纠纷，而康达公司自始至终未对沈某红家人予以一丝道德关怀。法不外乎情，被申请人及事故调查组从头到尾没有将该考虑的道德因素、社会治理效果、比例原则等因素纳入自由裁量范围。综上所述，《常州市新北区人民政府关于对丹阳某公司“7·11”高处坠落事故予以结案的批复》的作出存在事实认定、法律适用以及程序上的错误。请求支持申请人的复议请求。

申请人提交的主要证据材料有：1、常新政〔2022〕71号《常州市新北区人民政府关于对丹阳某公司“7·11”高处坠落事故予以结案的批复》复印件一份；2、《丹阳某公司“7·11”高处坠落事故调查报告》复印件一份；3、（苏常新）应急告〔2022〕1012-1号《行政处罚告知书》复印件一份。  

被申请人称：2022年7月11日11时20分许，位于新北区春江街道的常州康达****公司（以下简称康达公司）水泥储料区域发生一起高处坠落事故，造成丹阳某公司（以下简称欣阳公司）一名水泥运输车驾驶员死亡。常州市新北区人民政府依法成立事故调查组对该起事故进行调查处理，并对事故调查报告作出批复。一、被申请人具有作出批复的法定职责。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）第三条、第十九条第二款、第二十一条、第三十二条第一款之规定，该起事故发生在新北区辖区范围内，造成1人死亡，直接经济损失137.6813万元，属于一般事故，被申请人具有作出案涉批复的法定职责。二、事故调查报告原因分析、责任认定清楚正确。2022年7月11日11时20分许，位于新北区春江街道的康达公司水泥储料区域发生一起高处坠落事故，造成欣阳公司一名水泥运输车驾驶员死亡，直接经济损失137.6813万元。根据《中华人民共和国安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）等法律法规的规定，新北区人民政府成立了丹阳某公司“7·11”高处坠落事故调查组（以下简称调查组），依法开展事故调查处理工作。事故调查组调查取证显示，康达公司与欣阳公司之间为水泥购销关系。欣阳公司负责将水泥运送至康达公司，包括卸入康达公司料仓的整个过程。事故发生在卸料的过程中，涉事车辆及人员皆为欣阳公司所安排，属于欣阳公司的作业职责范围，欣阳公司应是本起事故的责任主体。根据《中华人民共和国安全生产法》第四十九条，生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。然而，康达公司与欣阳公司之间并不属于发包、出租关系，而是买卖关系。欣阳公司作为一个独立法人单位，张某枫系欣阳公司主要负责人，应对本单位的安全生产工作全面负责，在双方未签订安全生产管理协议，未明确各自的安全生产管理职责的情况下，康达公司无法定义务对欣阳公司的安全生产工作负责。仅仅因为事故发生的地点为康达公司内，申请人便认为康达公司应该对本起事故负责的观点缺乏法律依据。事故发生后，申请人对死者家属的善后安置，并不影响该起事故的原因及责任。事故调查报告对事故原因分析、责任认定依法依规，清楚正确。三、案涉批复事实清楚、内容适当。调查组通过现场勘查、调查取证和分析，查明事故经过和原因，认定事故性质和责任，提出了对有关责任单位和有关责任人员的处理建议，并提出事故防范及整改措施建议。依据调查组形成的事故调查报告，被申请人依法作出批复，同意对事故原因的分析、责任认定以及对事故责任单位和责任人的处理意见，并提出事故防范措施的建议。被申请人作出的批复事实清楚、内容适当。四、被申请人作出批复的程序合法。2022年7月11日事故发生后，被申请人成立了丹阳某公司“7·11”高处坠落事故调查组，依法开展事故调查处理工作，形成事故调查报告。2022年8月22日，调查组向被申请人提交《关于对丹阳某公司“7·11”高处坠落事故予以结案的请示》。2022年8月29日，被申请人依法作出批复，批复程序符合《条例》第三十二条第一款的规定。综上所述，被申请人作出的案涉批复事实清楚，证据确凿，程序合法，内容适当，请求复议机关依法维持。  

被申请人提交的主要证据材料有：1、《丹阳某公司“7·11”高处坠落事故调查组名单》复印件一份；2、《丹阳某公司“7·11”高处坠落事故予以结案的请示》（常开应急〔2022〕73号）复印件一份；3、常新政〔2022〕71号《常州市新北区人民政府关于对丹阳某公司“7·11”高处坠落事故予以结案的批复》复印件一份；4、《丹阳某公司“7·11”高处坠落事故调查报告》复印件一份；5、事故调查组调查报告审核会签名表、事故调查报告集体讨论记录复印件各一份；6、欣阳公司营业执照复印件、法人授权委托书复印件、《道路运输单位主要负责人和安全生产管理人员在线考试合格证明》复印件、《道路运输经营许可证》复印件、《道路运输证》复印件、机动车行驶证复印件；7、《居民死亡医学证明（推断）书》复印件、伤亡事故人员情况资料复印件；8、欣阳公司负责人张某枫《询问笔录》复印件一份；9、康达公司总经理刘某方、管理人员刘某方、会计鞠某燕《询问笔录》复印件各一份；10、常州市公安局新北分局圩塘派出所向刘某方、陈某荣、张某枫作出的《询问笔录》复印件各一份；11、欣阳公司安全管理制度、操作规程等相关台账资料复印件；12、驾驶员沈某红“三级安全教育卡”复印件、货运驾驶员安全责任书复印件各一份；13、事故直接经济损失材料复印件；14、事故现场照片复印件七张；15、康达公司营业执照复印件及两公司交易票据复印件；16、《关于事故调查情况的说明》。

经审理查明：2022年7月11日上午11时许，位于常州市新北区春江街道的常州康达****公司水泥储料区域发生一起高处坠落事故，造成丹阳某公司一名水泥运输车驾驶员沈某红死亡，直接经济损失137.6813万元。根据《中华人民共和国安全生产法》、国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》等相关法律、法规，被申请人常州市新北区人民政府成立了由区应急管理局、总工会、常州市公安局新北分局为成员单位的“丹阳某公司‘7·11’高处坠落事故调查组”对该起事故进行调查处理。事故调查组对事故发生现场进行了实地勘查并拍摄、制作了现场照片；分别询问了申请人张某枫、康达公司负责人刘某方、员工刘某方、会计鞠某燕并制作了《询问笔录》，调取了上述人员及康达公司员工陈某荣在常州市公安局新北分局圩塘派出所接受询问所形成的《询问笔录》。其中，张某枫陈述“我公司（欣阳公司）负责将康达公司购买的水泥运送至该公司，卸入他们公司的料仓。沈某红驾驶水泥罐车到达康达公司卸料过程中，他爬到水泥罐车顶部然后摔下来，被送到常州市第四人民医院抢救无效死亡。……他是个老司机，我们公司就认为他熟悉这些安全知识了，没有对他进行安全教育培训考核。（我们公司）没有（建立安全风险分级管控和隐患排查治理制度）。……这个事故主要是由于驾驶员操作不当造成的。”刘某方陈述“（我们公司）没有（跟丹阳某公司）签订（安全管理协议）。我们事后查看了一下，他应该是攀爬到槽罐车顶部检查料盖密封性，可能操作失误，料盖冲出，他不慎从上面跌落受伤……”陈某荣陈述“我就听到一声巨响，然后我就看到厂里装水泥的槽罐车上那个男的被一股气压冲飞了两米多，随后就掉到了槽罐车后面……”鞠某燕陈述“驾驶员离开我办公室后大约五分钟左右，我在办公室听到一声巨响……过了大概一分钟左右，我们公司一名女职工陈某荣跑到我办公室告诉我有人从水泥槽罐车上摔下来了，然后我就跑到现场看到有个人倒在地上……”事故调查组经现场勘查、人员询问、调阅资料等调查取证工作及分析，查明了事故经过和原因，认定了事故性质和责任，提出了对有关责任单位和责任人员的处理建议，及事故防范和整改措施建议，形成了《丹阳某公司“7·11”高处坠落事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》），并于2022年8月22日作出常开应急〔2022〕73号《丹阳某公司“7·11”高处坠落事故予以结案的请示》，将《事故调查报告》作为该《请示》的附件，一并提交被申请人。该《事故调查报告》认定事故的直接原因系：驾驶员沈某红安全意识淡薄，违反公司《单仓粉罐半挂车操作规程》有关“罐内有压时不得操作料盖”的规定，在没有采取安全防护措施的情况下，爬上水泥槽罐车顶部操作承压的槽罐料盖，造成槽罐内气体突然冲出，致使其失去重心从槽罐顶部坠落至地面。事故间接原因为：1、欣阳公司安全教育培训不到位，对员工安全教育培训流于形式，缺乏对沈某红进行《单仓粉罐半挂车操作规程》的培训和考核，未能保证沈某红具备单仓粉罐半挂车的安全操作能力。2、欣阳公司安全管理人员配置不到位，作为道路运输单位，未设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员，欣阳公司主要负责人张某枫同时兼职安全管理员，安全管理基础薄弱，水泥装卸作业现场安全管理缺失。3、欣阳公司隐患排查治理不到位，未组织建立并落实安全风险分级管控和生产安全事故隐患排查治理制度，及时消除水泥装卸等作业过程中的安全事故隐患。2022年8月29日，被申请人常州市新北区人民政府作出常新政〔2022〕71号《常州市新北区人民政府关于对丹阳某公司“7·11”高处坠落事故予以结案的批复》，同意《事故调查报告》对事故的原因分析、责任认定以及对事故责任单位和责任人的处理意见，准予结案。

另查明：2022年11月28日，常州市国家高新技术产业开发区（新北区）应急管理局作出（苏常新）应急罚〔2022〕1012-2号《行政处罚决定书》，认定申请人张某枫的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十一条第五项之规定，依据该法第九十五条第一项之规定，决定对申请人张某枫处罚款叁万肆仟肆佰元。

上述事实，有下列证据证明：1、《丹阳某公司“7·11”高处坠落事故调查组名单》复印件一份；2、《丹阳某公司“7·11”高处坠落事故调查报告》复印件一份；3、《丹阳某公司“7·11”高处坠落事故予以结案的请示》（常开应急〔2022〕73号）复印件一份；4、《常州市新北区人民政府关于对丹阳某公司“7·11”高处坠落事故予以结案的批复》（常新政〔2022〕71号）复印件一份；5、事故调查组调查报告审核会签名表、事故调查报告集体讨论记录复印件各一份；6、欣阳公司负责人张某枫《询问笔录》复印件一份；7、康达公司总经理刘某方、管理人员刘某方、会计鞠某燕《询问笔录》复印件各一份；8、常州市公安局新北分局圩塘派出所向刘某方、陈某荣、张某枫作出的《询问笔录》复印件各一份；9、欣阳公司安全管理制度、操作规程等相关台账资料复印件；10、驾驶员沈某红“三级安全教育卡”复印件、货运驾驶员安全责任书复印件各一份；11、事故直接经济损失材料复印件；12、事故现场照片复印件七张；13、丹阳某公司营业执照复印件、法人授权委托书复印件、《道路运输单位主要负责人和安全生产管理人员在线考试合格证明》复印件、《道路运输经营许可证》复印件、《道路运输证》复印件、机动车行驶证复印件；14、常州康达****公司营业执照复印件及两公司交易票据复印件各一份；15、《居民死亡医学证明（推断）书》复印件一份；16、《关于事故调查情况的说明》一份；17、（苏常新）应急罚〔2022〕1012-2号《行政处罚决定书》及送达回执。

本机关认为：

一、被申请人具有作出案涉批复的法定职权。国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第四项规定：“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。”第十九条第二款规定：“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”第二十一条规定：“特别重大事故以下等级事故，事故发生地与事故发生单位不在同一个县级以上行政区域的，由事故发生地人民政府负责调查，事故发生单位所在地人民政府应当派人参加。”第三十二条第一款规定：“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。”案涉“7·11”高处坠落事故发生在常州市新北区辖区范围内，造成1人死亡，直接经济损失137.6813万元，属于一般事故。据此，被申请人常州市新北区人民政府具有作出案涉批复的法定职权。

二、被申请人作出的案涉批复事实清楚，内容适当。国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十五条规定“事故调查组履行下列职责：（一）查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失；（二）认定事故的性质和事故责任；（三）提出对事故责任者的处理建议；（四）总结事故教训，提出防范和整改措施；（五）提交事故调查报告。”本案中，张某枫、康达公司负责人刘某方、员工陈某荣、会计鞠某燕等人的陈述与现场照片及调取的欣阳公司安全管理制度、操作规程、驾驶员沈某红“三级安全教育卡”复印件、货运驾驶员安全责任书复印件等证据相互印证，足以还原事故经过、查明事故原因。事故调查组据此作出《丹阳某公司“7·11”高处坠落事故调查报告》，对事故性质和责任予以认定，提出对有关责任单位和责任人员的处理建议、事故防范和整改措施建议，并在法律规定的期限内提交给被申请人，事实清楚，内容适当。

三、被申请人作出的案涉批复程序合法。国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条规定“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。”第三十二条第一款规定“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。”本案中，事故调查组于2022年8月22日向被申请人提交了常开应急〔2022〕73号《丹阳某公司“7·11”高处坠落事故予以结案的请示》（附《事故调查报告》），被申请人于2022年8月29日作出案涉批复，符合上述法律规定的程序。

四、关于申请人的主张。（一）申请人认为被申请人作出的案涉《批复》最终对申请人的权利义务产生了影响，据此，申请人有权就案涉《批复》申请行政复议。本机关认为，本案中事故调查组提交的《事故调查报告》经被申请人常州市新北区人民政府作出《批复》予以确认后，涉案事故的原因、性质及责任认定已被明确界定，包括认定申请人张某枫对本起事故的发生负有责任等，该认定对后续处理产生拘束，成为后续行政处理程序的一个重要依据，因而对申请人的权利义务产生了直接影响，案涉《批复》属于行政复议的受案范围，对申请人的上述主张，本机关予以支持。（二）申请人认为“7·11”事故发生的原因并不完全在申请人一方，事故发生在案外人常州康达****公司厂区内，康达公司对其厂区内的生产经营活动负有安全保障义务，并且康达公司自身未落实安全生产职责，未按要求落实安全生产制度，事故发生时安全生产员不在岗，而《事故调查报告》中对康达公司应负的责任、导致事故的原因关系只字未提。因此，《事故调查报告》对事故原因的分析认定、事故性质的认定、责任主体的认定均存在错误。本机关认为，依据《中华人民共和国安全生产法》第三条、第四条、第五条之规定，生产经营单位是安全生产工作的责任主体，对自身生产经营活动过程中的安全生产负责；生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责。案涉事故发生在欣阳公司将康达公司向欣阳公司购买的30吨水泥运送到康达公司厂区内准备卸入水泥储存罐的过程中，欣阳公司作为供货和运输单位，在将标的物水泥卸入购货单位康达公司的水泥储存罐、完成交付之前所从事的相关活动均属于欣阳公司自身的生产经营活动，而不是案外人康达公司的生产经营活动。在此过程中发生生产安全事故，鉴于两公司并未签订专门的安全生产管理协议或在协议中约定各自的安全生产管理职责，因此欣阳公司作为生产经营单位、申请人张某枫作为欣阳公司的主要负责人，是案涉生产安全责任事故适格的责任承担主体，依法应当承担法律责任。对申请人的上述主张，本机关不予支持。（三）申请人认为作出《批复》前未听取申请人的陈述、申辩，未明确告知申请人有陈述申辩的权利，属于程序违法。本机关认为，国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条规定：“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。……”本案中，被申请人常州市新北区人民政府作出案涉《批复》系依法行使职权的行为，案涉《事故调查报告》经过批复后，涉案事故的原因、性质及责任认定已被明确界定，包括认定申请人张某枫对本起事故的发生负有责任等，该认定对后续处理产生拘束，成为后续行政、民事等处理程序的一个重要依据，因而对申请人的权利义务产生了直接影响。但就案涉《批复》的内容表述“经研究，同意你们对事故的原因分析、责任认定以及对事故责任单位和责任人的处理意见，准予结案。”只是一般性、概括性和程序性的表述，并没有对申请人的权利义务作出实质性认定，没有直接设立或改变申请人具体的权利义务；就案涉《批复》的表现形式，属于行政机关内部的、程序性的行政行为。对于此类行为，法律没有明确当事人享有陈述申辩之权利、被申请人负有听取当事人陈述申辩之义务。申请人的上述主张缺乏法律依据，本机关不予支持。（四）申请人认为申请人在事故发生后及时妥善地安置了沈某红家属，未引起涉诉涉访矛盾纠纷，而康达公司自始至终未对沈某红家属予以一丝的道德关怀。法不外乎情，被申请人及事故调查组从头到尾没有将该考虑的道德因素、社会治理效果、比例原则等因素纳入自由裁量范围。本机关认为，比例原则、自由裁量属于行政机关在实施行政处罚过程中应予考量的范畴，本案系因申请人不服被申请人作出的案涉《批复》而提起的行政复议，案涉《批复》是被申请人针对事故调查组提交的《请示》及附随的《事故调查报告》依据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，履行法定职责而作出的，内容主要涉及对事故原因、性质及事故责任的认定以及相关责任单位、责任人员处理的建议，并没有直接设立或改变申请人具体的权利义务，没有对申请人的权利义务作出实质性认定，不属于行政处罚的范畴。据此，对申请人的上述主张，本机关不予支持。

综上所述，被申请人作出的常新政〔2022〕71号《常州市新北区人民政府关于对丹阳某公司“7·11”高处坠落事故予以结案的批复》事实清楚，内容适当，程序合法，适用依据正确。据此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定：

维持被申请人常州市新北区人民政府作出的常新政〔2022〕71号《常州市新北区人民政府关于对丹阳某公司“7·11”高处坠落事故予以结案的批复》。

申请人如不服本复议决定，可以自收到行政复议决定书

之日起15日内依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定向常州市武进区人民法院起诉。                            

常州市人民政府  

2023年3月22日

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