常州市审计局审计结果公告

    2013第8号（总第32号）

    根据《中华人民共和国审计法》第二十七条的规定，常州市审计局派出四个审计组，分别对市区（包括市本级、新北区、天宁区、钟楼区、戚墅堰区）、武进区、金坛市、溧阳市的养老机构2012年度建设和运行情况进行了专项审计调查，现将专项审计调查结果公告如下：

    一、被调查事项的基本情况

    （一）全市养老机构概况

    截至2012年末，全市养老机构共96家。审计组抽取了其中50家机构进行了现场调查，抽查比率52.08%。全市养老机构的性质和分布具体见下表：

    1．运营资质情况

    从资质看，全部96家养老机构中，有20家机构未取得社会福利机构设置批准（市区5家，溧阳15家）；有55家机构未获收费许可（市区7家，武进区17家，溧阳市15家，金坛市16家）；有61家机构未获消防许可（市区25家，武进区20家，溧阳市16家）。未获消防许可的机构，多为开办早、经营长、设施陈旧，短期内难以达到消防许可要求。

    共有11家机构为医保定点单位，其中市区5家，金坛市1家，溧阳市5家。

    2．房间和床位情况

    全市各养老机构共有房间5801间，其中单人间、双人间、三人间和多人间数量分别为228间、3106间、1700间和767间，分别占比3.93%、53.54%、29.31%和13.22%。已使用房间3445间，房间使用率59.39%。共有床位14762张，已使用7510张，床位使用率50.87%。

    从在养老人看，全市各养老机构共有在养老人7444人。其中60岁以下、60至79岁、80至100岁和百岁老人分别有460人、3907人、3070人和7人，分别占比6.18%、52.49%、41.24%和0.09%；自理、介助和介护的老人分别有3275人、1614人和2555人，分别占比44%、21.68%和34.32%。

    3．收费和护理情况

    从护理人员看，全市各养老机构共有护理人员945人，其中初级、中级、高级和其他护理人员分别为566人、78人、10人和291人，分别占比59.89%、8.26%、1.06%和30.79%。全市范围看护理人员待遇集中在1500元以下和1500至2000元两个档次，少数机构（19家）提供2000至3000元的待遇，尚无机构提供3000元以上的待遇。

    （二）财政专项资金补贴政策落实情况

    经调查，2012年全市养老机构共获得省、市、县三级财政补贴1035.04万元。其中一次性建设补贴691.1万元，包括省拨458万元，市、县拨233.1万元；日常运行补贴343.94万元（均为市、县两级财政承担）。各级财政补贴及投向情况具体如下表

    （单位：万元）：

    （三）全市机构养老服务供需存在结构性矛盾

    截至2012年末，全市60岁以上户籍人口77.21万人，占人口比重达21.2%，较上年上升1个百分点，高出老龄化社会标准11.2个百分点。老龄化加速的态势，对全市经济社会发展带来深刻影响，对公共管理提出了更高要求。目前，全市机构养老服务供需的结构性矛盾较为突出。

    一方面，城镇区域特别是市区主城区（东至龙江路、西至青洋路、南至312国道、北至龙城大道的范围，即规划意义上市中心城区的“中心组团”区域范围）床位供给紧张；另一方面，市郊区域特别是农村的养老机构普遍存在床位空置，其中武进区与溧阳市的养老机构平均入住率均不足50%。全市老龄人口分布及养老床位入住率情况具体见下表：

    城镇区域交通便利，配套齐全，方便子女看望和老人就医，益于老人身心健康。特别是其中硬件设施较好、服务规范、价格适中的机构，入住率很高。部分机构，虽然设施已经较为陈旧，服务也有所欠缺，但因地段优势，仍然保持较高入住率。

    而市郊区域特别是农村的养老机构，尽管软硬件条件并不差，收费也低于主城区，但受地段影响，仍出现较高的空置率。不少农村老人“养儿防老”的观念仍然根深蒂固，部分农村老人收入较低，不愿或不能选择机构养老。

    二、审计调查评价意见

    审计调查结果表明，全市各级政府及职能部门能够认真贯彻省、市发展老龄事业的规划和意见精神，明确自身责任，履行部门职能，落实养老机构税费优惠等相关政策，加大了对养老服务事业的扶持和资助力度，全市养老机构建设和管理有了较快发展和提升。但在审计调查中，也发现在养老机构建设和运营过程中，还存在着一些困难和问题。

    三、审计调查发现的困难和问题

    （一）政府投入不足，机构床位目标责任落实待加强

    1．公办及护理床位比例不高

    全市现有的公办养老机构大多是由原乡镇敬老院改造而来，以保障城市低保、农村五保老人为主，难以覆盖所在地全部社会需求。此外，省民政厅提出到2015年，护理型床位占养老机构总床位的比例达到30%以上，但目前，全市大多数养老机构尚未设置护理型床位。

    2．床位供给率有进一步提高的空间，“爱心护理院”目标责任落实不达标

    市委《关于加快老龄事业发展的实施意见》（常发〔2010〕37号）文件要求：“确保2012年全市养老机构床位数达到老年人总数的3%左右”。经调查，到2012年末，全市养老机构共有床位14762张（仅计算养老机构床位数，不包括社区服务中心、居家养老服务中心等养老床位数，与民政、统计部门口径有差异），按全市老龄人口772148人计算，床位数占老龄人口比重1.91%，不足3%。省统计局《关于完善“八项工程”监测统计工作的意见》（苏办发〔2012〕47号）对相关口径进行了调整，民政部门于2013年5月按照调整后的新口径统计床位数占老龄人口比重已超过3%。)

    3．对民办机构的财政补贴标准有待提高

    从市区方面看，各民办养老机构在财政补贴的扶持下平均利润7.93万元，但如不计财政补贴，则平均将亏损10.87万元。因此，市区民办机构盈利与否、盈利多少与当年财政补贴密切相关。从辖市区方面看，除个别民办机构实现微利外，普遍亏损。

    成本高、盈利难是民办机构面临的普遍问题。在财政补贴的支持下也仅能实现收支持平或略有盈利，抗风险能力较差。为压缩开支、降低成本，民办机构不得不严控护工数量，使得民办机构对介助、介护老人的护理压力明显高于公办机构。

    （二）养老机构用地难，相关土地优惠政策落实待加强

    部分养老机构的用地得不到充分保障，特别是民办机构的发展受场地条件的制约较严重，甚至经营场所稳定性也无法保证，这些机构近年来已多次向各级政府及相关部门反映情况，但问题未能得到解决。

    辖市、区民政部门近年来大量接到民营资本关于开办养老机构的咨询，但多由于用地困难而无法落实，市委市政府鼓励对社会投资兴建的养老服务机构，采取出让、租赁等方式供地，鼓励将基础条件较好的闲置厂房、学校空置房、私人住宅等改建为护理院和托老所等养老机构，但目前并无具体引导、转化措施，政策操作性有待进一步探索。

    （三）养老机构发展不平衡

    全市各养老机构因开办时间、投入规模、经营理念和管理水平等方面的差异，随着时间推移，表现出发展的不平衡。

    1．市区以民办机构为主，县区以公办机构为主

    市区方面，至2012年末，市区民办养老机构数占比60.89%；提供床位数占比61.67%；在养老人数占比63.34%；护理人员占全部护理54.51%，对介助、介护老人的平均护理比是1比5.43，高于全市比例。市区民办养老机构已经超越公办机构成为机构养老的主要力量。

    而武进区、金坛市、溧阳市的公办机构则仍然占绝大多数，三地共55家养老机构，民办机构11家，占20%，当地政府对民办机构的扶持、引导力度仍然需要不断加强。

    2．“医养结合”模式需求大但难以推广

    《关于加快老龄事业发展的实施意见》（常发〔2010〕37号）虽已提出“着力解决养老机构老年人就医难的突出问题”，但一方面，由于卫生部门对医疗执业许可证的申办要求非常严格，准入门槛很高，一般养老机构很难达到设置医疗机构标准，难以申办医疗执业许可证；另一方面，与所在乡镇或街道的医疗机构合作设立医务室或委托后者提供医疗服务，仍然不能满足老年人大病医疗和护理康复的需求。

    如目前，市区仅有市社会福利院、天宁仁慈老年康复中心、新北区圩塘康乐中心三家3家养老机构，“医养结合”且能使用医保卡，享受统筹医疗，因此长期满位。但“医养结合”的模式难以大范围推广。在医疗执业许可证难以申办的情况下，养老机构只能选择寻找与医疗机构整合资源。但一方面，可选择的优质医疗资源较少；另一方面，多数医院、乡镇卫生院是实行绩效工资的事业单位，对于开展养老服务并无积极性。

    3．民办养老机构财务基础工作比较薄弱

    全市大多数民办养老机构未规范建账，财务工作尚不到位，部分机构管理人员对本机构的资产构成特别是其中固定资产部分，也缺乏必要的认识，造成机构无法准确核算自身营收、利润以及成本费用。

    （四）护理人员待遇低、来源不足且流动性大

    主要是护理工作强度大且待遇偏低。至2012年末，全市各养老机构共有护理人员945人，与在养介助、介护老人的护理比是1比4.41，即平均1名护理人员至少要护理4到5名以上生活不能完全自理的老人。而其工资待遇普遍在1500至2500元之间（武进区、金坛市的护工待遇多为1500元以下），对比医院护工护理一名病人日均50至100元（且医院护工一般能同时护理2到3名病患）的收入标准，两者工作性质类似，但收入悬殊。

    各养老机构普遍面临护理人员招工难的问题，只能使用年龄偏大、文化素质偏低的护理人员，客观上影响了机构服务水平。各级民政等主管部门虽然每年牵头组织对养老机构护理人员的培训，进行初、中级护理资格的认定（高级资格需经省培训），大力推动护理人员“持证上岗”工作，但不少护理人员在获得一定护理经验或取得资格认定后即离开养老机构。护理队伍的不稳定又对养老机构的持续发展产生了不利影响。部分民办养老机构为维持护理队伍的稳定性，考虑为护理人员办理社会保险。但由于单位性质为民办非企业，且员工多是外来务工人员，难以办理社会保险。

    （五）监管存在缺位，出现资质不全的“三无”养老机构

    全市96家养老机构中，有20家未取得民政部门的社会福利机构设置批准，有55家未取得物价部门的收费许可，61家机构未取得消防许可证。其中，有17家机构为“三无”机构。特别是其中未经消防许可、场地小、设施陈旧的机构，存在很大的安全隐患。

    经调查，2007年以前常州市对养老机构获取消防许可无硬性规定。《常州市养老福利机构管理暂行办法》（常民福〔2007〕11号）首次明确机构申领开业许可必须提交“消防部门的验收合格意见书”。而2009《消防法》进一步明确养老院、福利院等作为人员密集场所，应通过消防机构审核。目前，从实际情况出发，各级民政部门在相关的检查工作中，会同消防机构，对各机构消防方面存在的问题隐患出具整改意见书，进行逐步纠正和改善。

    一方面，资质不齐、手续不全的机构长期存在，说明相关职能部门的监管存在缺失；另一方面，这一现象客观上也表明，社会对这些养老机构确有市场需求。

    （六）部分养老机构场地设施陈旧但难以更新改造

    开办较早的部分民办机构在经过多年运行后，设施已经相当陈旧，硬件条件较差。受周边密集的商业或住宅环境制约，这些机构既无可能扩展现有场地，也无能力大规模更新旧设施。而长期以来，各级财政补贴，包括一次性建设补贴和日常运行补贴，重在抵补机构成本支出以确保后者能够正常存续，重维持、轻发展，缺少鼓励机构进一步发展如改善环境、更新设施、提升服务等方面的手段和措施。

    （七）机构养老事业风险较大，缺少商业保险机制

    各养老机构特别是民办机构，存在着较大的经营风险，譬如住养老人遭受意外伤害或走失、亡故后，机构可能面临诉讼及赔偿等，会给利润稀薄的养老机构带来很大冲击。目前，全市各养老机构普遍缺少必要的风险防范或风险转嫁机制，如规范合同权责、购买商业保险等。且一旦养老机构确因种种原因无法持续经营，对相关责任的认定，以及对住养老人的分流和安置，目前职能部门和机构本身也尚未研究应对策略。

    四、审计调查建议

    （一）切实加大政府对养老机构建设和床位补贴的投入力度

    各级政府和部门应进一步增强加快发展养老事业的责任感和紧迫感，认清人口老龄化的严峻形势，进一步加大力度推进公办养老机构建设，大力扶持社会投资兴办的养老机构发展。应以财政“购买一批（公办），补贴一批（民办）”的办法，积极引导各机构对床位供给（新增床位应以护理型床位为主）的投入，力争到2015年，形成全市高、中、低档配套，养、护、助功能比较齐全，公办、民办、合作经营等多种形式共同发展的养老服务机构体系。应重点扶持民办护理型机构，指导其用足用好财政扶持政策，争创省级示范性养老机构。继续完善对养老机构的补贴政策，提高一次性建设补贴和日常运行补贴标准。对尚未按照要求建立起政府主办的“爱心护理院”，应尽快建立，满足社会需求。

    （二）把养老机构用地政策落到实处

    积极落实养老机构用地政策。在下达用地计划时，优先安排养老等民生用地。对福利性、非营利性养老机构，尽可能安排划拨用地。将基础条件较好的闲置厂房、学校空置房、宾馆等改建为护理院和养老机构的做法，应予以切实落实，缓解民办养老机构用地用房难题，使民办养老机构有更大的发展空间。对目前已经由于用地矛盾而面临无法持续经营的部分养老机构，主管部门应以人为本，在确保在养老人能够得到妥善安置的前提下，抓紧协调解决问题。

    （三）加强养老机构行业管理，制定《民办养老机构管理办法》

    一是对全市各养老机构的资质、手续等应予以规范。对尚不符合有关手续办理条件的，应从实际需要出发，在保证机构稳定运行的情况下，首先设法提高消防、水电等安全等级，再逐步解决其他具体困难。同时要加强对民办养老机构准入、运行、管理、服务和退出等各个环节的监管，促进养老服务业健康有序发展。二是建立养老机构行业协会，加强监管。各养老机构在互相交流经验、反映共性问题、学习行业范例等方面的诉求明显，但尚无合适的平台去满足行业诉求。应尽快建立机构养老行业协会，助推行业发展。三是各级财政、民政部门应尽快督促和指导各养老机构健全财务管理工作，建立会计核算账簿，同时加强公办机构接受捐增的资产管理工作。四是针对民办养老服务机构管理不规范，从业人员素质低，部分无证经营，建议各级政府尽快制定《民办养老机构管理办法》，从机构设置、服务与监督管理、法律责任等方面进行全面规范，以加强管理，促进行业健康发展。

    （四）健全医疗服务政策，深入探索“医养结合”养老机构新模式

    应积极探索养老机构与医疗资源的整合模式。一是应引导、鼓励和扶持各级各类公办、民办医院，特别是原乡镇卫生院，以部分床位创立护理型养老机构，或是增容其现有养老床位。二是对新建或正在建设的部分场地充裕、规模大、设施齐全的机构，应鼓励和扶持其在养老服务的基础上，创设医疗服务机构。不具备创设医疗机构条件的，各级卫生部门应主动联系，鼓励和指导其申办医疗执业许可。各级民政部门、医保管理单位和各养老机构应积极联动，加强、加快将机构养老服务收费纳入到医疗统筹范围内，切实减轻老年人经济负担。

    （五）着力加强养老机构护理队伍建设

    目前我市各养老机构的护理岗位尚不属于社会公益性岗位，待遇较低，无法享受相应的岗位补贴和保险补贴。建议相关部门协调研究，对符合条件的机构，应逐步将其护理岗位纳入公益性岗位。应鼓励各机构提高护理人员待遇，同时有关部门应考虑为养老护理人员增加“特岗费”，来保障护理队伍稳定。对持证上岗率高的机构应予以一定奖励。对愿意选择养老机构就业的护理专业的应届毕业生，在其工作一定期限后报考机关企事业单位的，条件应予以一定程度的放宽。要安排养老护理员培训经费，不断加强民办养老机构从业人员的技能培训，建立责任制和绩效评价制度，提高公共服务质量和效率。同时加强其职业道德、责任感和荣誉感的培养，使住在养老院的老人不仅在生活上得到照顾，还能保持心情舒畅。

    （六）积极引进商业保险机制，压降养老机构运营风险

    为压降养老机构的运营风险，应引入商业保险机制，充分利用好彩票公益金等财政专项资金，对机构购买住养老人相关保险予以全额或差额补贴。提高机构抵御风险和处置危机的能力，确保机构不因突发情况或意外事件如机构因住养老人遭受意外伤害、走失或亡故而面临诉讼及赔偿等而出现存续困难。对养老机构确因种种原因无法持续经营的，各级政府及职能部门应未雨绸缪，研究拟定应对方案以妥善分流安置住养老人，确保行业及社会稳定。

    针对审计调查反映的情况和提出的建议，市政府和有关部门非常重视，目前，我市正在加快推进以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为支撑、信息服务为辅助的社会养老体系。

    常州市审计局

    2013年12月20日

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