申请人：某公司。

被申请人：常州市自然资源和规划局。

住所地：常州市新北区太湖东路103号1号楼。

法定代表人：贾金庚，职务：局长。  

申请人某公司不服被申请人常州市自然资源和规划局于2022年1月24日作出的常自然资（武）罚字〔2021〕010号《行政处罚决定书》，于2022年3月18日向本机关申请行政复议。2022年3月25日，本机关向申请人发出补正通知书。2022年4月1日，本机关收到补正材料，同日，本机关依法受理。因情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，2022年5月19日，本机关决定延期作出复议决定，并依法向申请人和被申请人告知。2022年6月2日，根据申请人申请，本机关召开听证会，本案现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人常州市自然资源和规划局作出的常自然资（武）罚字〔2021〕010号《行政处罚决定书》，并责令依法重新作出。

申请人称：一、市资规局认定事实不清，行政处罚显失公正，行政相对人的信赖利益应予保护。1、某公司不存在未经批准，非法占用土地建造停车场、堆场和彩钢房屋的行为，案涉地块上的违法建筑并非全系某公司搭建。2006年，因高架桥道路建设需要，案涉地块交由当地政府批准某公司在案涉地块搭建临时工棚以便施工队施工，项目完成后，某公司便向当地村委直接租用案涉地块使用至今，并按约定每年向村委支付租金，不符合《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第七十七条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准的”的规定，不存在案涉《行政处罚决定书》中认定的“非法占用”的事实，且根据《土地管理法》的相关规定及立法宗旨，非法占地案件的处罚对象应当是非法占用土地进行建设者，即违法建设行为人。而本案中，某公司并非案涉地块上的所有违法建筑的建设者，市资规局在未对涉案建筑的实际建造人、建造时间等基本事实做详细调查取证的情况下，即将某公司列为行政相对人，作出案涉《行政处罚决定书》，认定事实不清。2、市资规局作出的行政处罚有悖于行政处罚公平公正的原则，亦违反了行政相对人信赖利益保护原则。某公司在向村委租用案涉地块时，出租协议中明确载明：出租给某公司用作“料厂、仓库、办公室及自行搭设临舍”使用、土地用途载明为工业生产，基于对政府的正当信赖，某公司完全有理由相信在案涉地块上搭建相应建筑是合法的，或者说是相信是可以办理合法审批手续的，否则不会每年支付如此高昂的租金一直租用至今，现在突然对某公司作出处罚，有悖于行政相对人的信赖利益保护的原则；案涉处罚的处罚依据是认为，某公司未经批准非法占用地块，而地上的建筑物是符合土地利用总体规划，而所占土地又涉及耕地，故处以每平方米20元的罚款。但是，一开始是相关部门同意某公司租用案涉地块搭建建筑、工业生产，至于案涉地块是否涉及耕地，具体占用多少耕地，某公司并不知晓，也无从知晓，那么这样的违法结果显然不能全部由某公司一方来承担，这既违背了信赖利益保护的原则，也违背了公平原则；案涉地块上的建筑并非同一时间形成，系自2006年至今陆续搭建而成，至今已经十几年，基于对村委的信任租用案涉地块至今，某公司也曾多次向相关部门要求过办理合法审批手续，但至今未得到回复，故形成现状的主要责任并非在某公司，某公司不存在主观上的过错，而是相关部门相互推诿责任，不积极履行职责导致，某公司一直愿意积极配合办理合法审批手续。二、市资规局适用法律错误，行政处罚有违比例原则。1、案涉地块上的建筑并非均系某公司搭建，某公司并非行政处罚的适格相对人，案涉地块也并非全部系耕地性质，此情况下，再依据案涉条款作出处罚，适用法律错误；2、某公司并不具有非法占地的主观恶意，基于对相关部门的合理信赖，其因无法得知自己的占地行为会受到处罚，从而不具有期待可能性。正如上文所述，现如今无合法手续也并非非其主观过错导致，鉴于某公司被处罚系有关部门职责不明晰及推脱不作为带来的负面后果，根据《行政处罚法》的规定，实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，某公司的行为系基于其合理信赖，主动积极且始终持续地向有关行政机关提出申请要求办理合法手续，但有关行政机关对申请材料不予接受、相互推诿，让“最多跑一次"的改革红利成为空谈。因此某公司的行为无论从违法程度，亦或社会危害程度而言，均极其轻微，且不具有主观过错，根据相关法律规定，理应依法不予行政处罚；3、某公司合法租用案涉地块，并每年按约定支付租金，主观上不存在恶意，对某公司予以顶格处罚过重；且案涉处罚系认为案涉违法建筑符合土地利用总体规划，但所占土地涉及耕地用于经营性及其他建设，故作出处罚，所做的处罚标准是适用涉及耕地的，但是案涉违法建筑并非全部系耕地，而不同的土地性质处罚标准是不同的，应当针对不同的地块适用不同的标准予以处罚，如果将全部占用面积按照耕地的处罚尺度来处罚，处罚不当，违反了比例原则；4、即使本案符合应当处罚的情形，案涉法律规定“没收可以并处罚款”，鉴于以上情况，某公司主观上不存在过错，如果已经作出没收建筑物和设施的处罚，某公司认为已经达到了处罚的效果，可以不再处以罚款，或者说如果已经作出罚款的处罚决定对相应建筑物和设施可不再予以没收，这样的处罚结果才更符合立法的宗旨和本意。综上，行政执法不应仅以处罚为目的，在相对人积极配合行政工作的情况下，实质化解行政争议，才是本案行政机关履行行政职责的应有之义。市资规局在未查清违法建设实际建造人等基本事实的情况下，直接将某公司列为行政相对人，也不考虑某公司主观上不存在过错，对申请人作出案涉处罚，有悖社会公众的一般认知，有违公平公正。故申请人特向常州市人民政府申请行政复议，请求依法撤销被申请人作出的常自然资（武）罚字〔2021〕010号《行政处罚决定书》。

申请人提交的主要证据材料有：1.常自然资（武）罚字〔2021〕010号《行政处罚决定书》；2.土地出租协议3份、集体土地租赁合同1份。

被申请人称：一、被申请人具有作出案涉《行政处罚决定书》的法定职权。《土地管理法》第77条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地……。”因此被申请人具有作出案涉《行政处罚决定书》的法定职权。 二、被申请人作出的《行政处罚决定书》程序合法。2021年9月13日，被申请人经信访举报发现申请人于2006年起占用武进区牛塘镇白家社区的土地建造停车场、堆场，从事市政道路、桥梁等业务。被申请人经初步调查，发现自2006年起，申请人未经批准，非法占用武进区牛塘镇白家社区的土地建造停车场、堆场和彩钢房屋，目前停车场、堆场和彩钢房屋已建成并投入使用。基于上述调查情况，被申请人于2021年12月3日作出常自然资（武）罚告〔2021〕第010号《行政处罚告知书》，告知申请人“其非法占用的牛塘镇白家社区8531平方米的土地，符合土地利用总体规划，没收申请人在非法占用土地上建造的停车场、堆场和彩钢房屋，并按每平方米20元处以罚款，计170620元。”并告知申请人陈述申辩权利。同日，被申请人作出常自然资（武）罚听告〔2021〕第010号《行政处罚听证告知书》，告知申请人听证的权利。上述材料于2021年12月9日送达申请人。因申请人申请听证，被申请人于2021年12月31日举行听证会，听取申请人针对案涉行政处罚的处理意见。2022年1月6日，被申请人向申请人发出《限期自行整改告知书》，告知申请人于2022年1月23日前自行拆除非法占用的牛塘镇白家社区8531平方米土地上建造的停车场、堆场和彩钢房屋，恢复土地现状，退还非法所占土地。基于申请人在期限内未自行整改到位，被申请人于2022年1月24日作出常自然资（武）罚字〔2021〕010号行政处罚决定书，该《行政处罚决定书》于2022年1月25日送达申请人。三、被申请人作出的《行政处罚决定书》事实清楚。因申请人被信访举报于2006年起占用武进区牛塘镇白家社区的土地建造停车场、堆场，从事市政道路、桥梁等业务。被申请人对举报事项进行调查，被申请人分别对申请人代理人季某某以及白家社区村委副书记白雪明做了询问笔录，以此了解案涉地块的使用情况。并且被申请人对现场进行勘测，查明申请人自2006年起未经批准，非法占用武进区牛塘镇白家社区的土地建造停车场、堆场。申请人所使用的土地未办理用地手续，总占地面积为8531平方米，位于允许建设区，符合土地利用总体规划。故被申请人根据《常州市国土资源常用行政处罚自由裁量标准（试行）》等文件作出《行政处罚决定书》。申请人于2022年1月29日缴纳上述罚款。没收的房屋973.91平方米；停车场、场地7557.09平方米也已于2022年2月24日移交常州市武进区牛塘镇人民政府。故该《行政处罚决定书》事实清楚。四、被申请人作出的《行政处罚决定书》适用法律正确。基于申请人的违法行为，被申请人依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第七十七条；《中华人民共和国土地管理法实施条例》原第四十二条以及《常州市国土资源常用行政处罚自由裁量标准（试行）》等规定作出本案《行政处罚决定书》，故被申请人作出的《行政处罚决定书》适用法律正确。

被申请人提交的主要证据材料有：1.违法线索登记表；2.核查报告、立案呈批表、承办人身份证明；3.关于延长作出行政处罚决定期限的请示；4.法制审核意见书、违法案件处理决定呈批表、《会议纪要》、违法案件审理记录；5.行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、送达依据；6.行政处罚听证申请书；7.行政处罚听证通知书及送达回证；8.关于再次延长作出行政处罚决定期限的请示；9.听证笔录；10.限期自行整改告知书及送达依据；11.行政处罚决定书及送达依据；12.询问笔录（季）、现场勘测笔录、询问笔录（白）、现场拍摄照片、委托书、身份证明、营业执照；13.土地出租协议（2份）、集体土地租赁合同、现场拍摄照片；14.调查报告、永久基本农田局部图、宗地图、土地利用总体规划图、2019年航测影像图、成果报告书；15.《常州市国土资源常用行政处罚自由裁量标准（试行）》；16.代收罚没款依据；17.非法财物移交书、移交清单；18.2006年土地利用现状局部图。

经审理查明：2006年，因长虹路高架建设需要，申请人租用武进区牛塘镇原白家村委（后更名为白家社区）集体土地用于堆放石子、黄沙等建材。2007年12月，申请人与原白家村委签订《土地出租协议》，租用涉及案涉土地的15.1亩集体土地用于建设料场、仓库、办公室以及临时宿舍等。2012年7月，2017年10月，申请人先后两次续租上述15.1亩土地。2019年11月，申请人与牛塘镇白家社区签订《集体土地租赁合同》，租赁12.9亩（即本案处罚地块）集体土地用于工业生产。承租期间，申请人按期向牛塘镇白家村委（社区）缴纳土地租金。2021年9月13日，根据信访举报，被申请人下属武进分局对申请人违法用地线索进行了登记，2021年9月14日，被申请人下属武进分局执法人员向申请人委托代理人季某某及牛塘镇白家社区副书记白雪明调查案涉地块相关情况。同日，被申请人进行了现场勘测，制作了现场勘测笔录。2021年9月16日，被申请人下属武进分局形成《核查报告》，2021年9月17日，被申请人下属武进分局对申请人违法用地行为进行立案查处。因案情复杂，审理周期较长，2021年11月26日，被申请人根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条第二款规定进行了延期。被申请人经法制审核、集体讨论后于2021年12月9日向申请人送达《行政处罚告知书》（常自然资（武）罚告〔2021〕第010号）及《行政处罚听证告知书》（常自然资（武）罚听告〔2021〕第010号），2021年12月13日，申请人向被申请人提出听证申请，2021年12月21日，被申请人决定听证并向申请人送达《行政处罚听证通知书》。因申请人申请听证，2021年12月25日，被申请人根据《自然资源行政处罚办法》第三十二条第二款规定再次进行了延期。2022年12月31日，被申请人召开听证会。2022年1月6日，被申请人向申请人送达《限期自行整改告知书》，告知申请人于2022年1月23日前自行整改，如整改可从轻或减轻处罚，逾期不整改将按原拟定行政处罚决定进行处罚。因申请人未进行整改，2022年1月24日，被申请人作出《行政处罚决定书》（常自然资（武）罚字〔2021〕010号），决定“对某公司非法占用的牛塘镇白家社区8531平方米的土地上建造的停车场、堆场和彩钢房屋，并按每平方米20元处以罚款，计170620元”。该决定以EMS形式于次日向申请人邮寄送达（EMS快递单号：1136992771670）。

另查明，根据被申请人提交的《2006年土地利用现状局部图》，案涉处罚地块在2006年现状为旱地。

上述事实有下列证据证明：1.违法线索登记表；2.核查报告、立案呈批表、承办人身份证明；3.关于延长作出行政处罚决定期限的请示；4.法制审核意见书、违法案件处理决定呈批表、《会议纪要》、违法案件审理记录；5.行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、送达依据；6.行政处罚听证申请书；7.行政处罚听证通知书及送达回证；8.关于再次延长作出行政处罚决定期限的请示；9.行政处罚阶段听证笔录；10.限期自行整改告知书及送达依据；11.行政处罚决定书及送达依据；12.询问笔录（季）、现场勘测笔录、询问笔录（白）、现场拍摄照片、委托书、身份证明、营业执照；13.土地出租协议（3份）、集体土地租赁合同、现场拍摄照片；14.调查报告、永久基本农田局部图、宗地图、土地利用总体规划图、2019年航测影像图、成果报告书；15.《常州市国土资源常用行政处罚自由裁量标准（试行）》；16.代收罚没款依据；17.非法财物移交书、移交清单；18.2006年土地利用现状局部图；19.《2006航测影像—中航港》及《2008年航测影像—中航港》。

本机关认为：一、被申请人具有作出案涉行政处罚的法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”被申请人具有作出案涉行政处罚的法定职权。

二、被申请人作出案涉行政处罚所依据的事实清楚。申请人委托代理人季某某在处罚调查阶段中自述“2006年在建造长虹高架时，为了堆放石子黄沙等建材，经牛塘镇政府协调，我们和村委协商租赁了这块土地，然后开始建设”，案涉地块“主要分成了三个部分，东边地块是个工程停车场；南边地块用来对方围栏，是个堆场，西边是和静业停车场合营的地块，用来进行车辆检测，另外有几个工人常住在这里”，相关情况在处罚调查阶段牛塘镇白家社区副书记白雪明的询问笔录亦有印证。结合申请人提供的2007年12月的《土地出租协议》，能够推定申请人自2006年起占用案涉地块建设的事实。为进一步核实案件事实情况，行政复议期间，本机关要求被申请人提供了《2006航测影像—中航港》及《2008年航测影像—中航港》两份影像图，并向牛塘镇白家社区副书记白雪明询问了相关情况并制作了询问笔录。从《2006航测影像—中航港》查明案涉地块在2006年为空旷的没有硬化的土地，从《2008航测影像—中航港》查明该地块在2008年已存在场地硬化及部分建设，从本机关向白家社区副书记白雪明的询问中查明，2006年起至今申请人与周边企业或个人没有土地权属纠纷，该地块一直由申请人在使用，结合前述申请人委托代理人的自述及《土地出租协议》，被申请人认定申请人未经批准占用案涉地块进行建设的事实清楚。处罚面积8531平方米系被申请人与申请人委托代理人季某某在案涉处罚地块现场勘测后委托测绘单位计算获得，与申请人2019年11月与白家村委签订的《集体土地租赁合同》中记载的面积8622平方米相当，本机关予以认可。综上，被申请人作出案涉行政处罚具有事实依据。

三、被申请人作出案涉行政处罚的程序合法。被申请人收到违法线索后，及时进行立案并指派两名具有执法资格的工作人员开展调查，收集相关证据。在被申请人作出处罚决定前经过了法制审核、集体讨论决定等流程，向申请人告知了拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知了陈述、申辩、听证等权利，根据申请人的申请依法组织了听证。正式送达处罚前向申请人发出了《限期自行整改告知书》，在申请人逾期未整改的情况下作出处罚决定并邮寄送达申请人，在规定的期限内完成行政处罚，程序符合《中华人民共和国行政处罚法》及《自然资源行政处罚办法》的相关规定。

四、被申请人作出案涉行政处罚适当。《国土资源违法行为查处工作规程》（国土资发〔2014〕117号）第9.2.2中有关违法用地占用地类认定：“判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。”本案中，根据被申请人提供的《2006年度土地利用现状局部图》，可以得知案涉违法用地行为发生时（2007年）上一年度案涉地块全部为旱地，按照《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）属于耕地一种，被申请人综合考虑了申请人在处罚过程中的配合态度、申请人所占土地性质以及行政处罚中从旧兼从轻的原则，按照原《土地管理法实施条例中》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”结合其制定的《常州市国土资源常用行政处罚自由裁量标准（试行）》“所占土地涉及耕地，用于经营性及其他建设”“决定并处罚款的，处每平方米15元以上20元以下罚款”的裁量标准，最终确定以每平方米20元的数额进行处罚，处罚适当。

五、关于申请人的主张。第一，申请人在《行政复议申请书》中认为其并非案涉地块上的所有违法建筑的建设者，被申请人未对案涉建筑的实际建造人、建造时间等基本事实做详细调查取证，认定事实不清。本机关认为，本案中，被申请人根据其在行政处罚中掌握的证据，确定申请人为案涉地块的占用者，申请人在处罚听证中提出其并非案涉地块上的所有违法建筑的建设者的观点，属于否定被申请人认定的违法事实，应当说明其所述观点的基本事实情况、理由或提供一定的证据以供行政机关调查复核，但申请人在处罚听证中没有说明何人（单位）在其地块上进行建设的基本情况，也未提供任何证据证明自己的观点。申请人在处罚调查询问笔录中虽然提到其与静业停车场有合营项目，但合营并不能得出合营建筑即为静业停车场所建的结论，被申请人根据《自然资源行政处罚办法》第二十九条第一款“......，以及陈述、申辩或者听证中提出的事实、理由或者证据不成立的，自然资源主管部门应当依法制作《行政处罚决定书》，......。”之规定，未采纳该观点并根据已经调查核实的事实作出相应处罚决定，符合法律规定。此外，本案中，申请人认为不由其建设的建筑物系指案涉地块西部与申请人自述的与静业停车场合营的用于车辆检测的建筑，从某公司2019年航测影像图可知该建筑物直至2019年尚不存在，但该建筑所在区域在《2008航测影像—中航港》中即已硬化并按照2007年《土地出租协议》约定被用作为“料场”，申请人的该行为已经符合非法占地处罚的标准，根据《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》（(1997)法行字第26号）的内容，土地违法追诉时效“从违法行为终了之日”起计算。截止处罚立案时，申请人的违法行为并未终了，且仍为土地租用协议的相对方，被申请人将其列为被处罚对象，并无不当。第二，有关信赖利益保护原则问题，本机关认为，信赖利益保护原则适用前提是行政机关作出过与案涉用地行为相关联的授益性行政决定，本案中，申请人获得案涉土地使用权的权利来源在于武进区牛塘镇白家社区的土地出租行为，该行为并非行政机关作出，因此本案并不适用信赖利益保护原则。第三，有关比例原则问题，本机关认为，由于本案被申请人按照《国土资源违法行为查处工作规程》以及《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）的相关规定判定案涉地块全部为耕地，因此被申请人全部按耕地处罚并不存在比例原则问题。第四，有关申请人有无主观过错的问题，本机关认为，申请人在处罚调查阶段的讯问笔录中认可建造前的地貌为荒地，其提供的2007年12月的《土地出租协议》第一条亦明确了“湖滨东路旱地”，可以得出其对该地块曾经为旱地应当是知情的。申请人在申请书中标明“多次向相关部门要求过办理合法审批手续，但至今未获得回复”，说明其对自身建设行为未经批准是明知的，因此申请人认为其没有主观过错缺乏依据。第五，有关立案未告知的问题。《中华人民共和国行政处罚法》和《自然资源行政处罚办法》未规定自然资源主管部门立案调查需要向当事人进行告知，因此被申请人并不需要向申请人送达立案通知书。第六，有关被申请人未在六十日内申请延期的问题。本机关认为，2021年11月，常州市暴发新冠肺炎疫情，根据2021年11月3日常州市卫健委通告，申请人和被申请人所在武进区被列为“防范区”，按照该通告防范区范围内实行“强化社会面管控，严格限制人员聚集”，2021年11月17日，常州市全域恢复为低风险区，在此期间内，被申请人无法正常开展调查，被申请人将不可抗力所耽误的办案期限予以扣除，本机关予以认可，扣除该14天后，被申请人并不存在超期延期的问题。

需要指出的是，被申请人在第一次延长审理期限时引用的依据为《国土资源行政处罚办法》，《国土资源行政处罚办法》在2020年3月20日已经自然资源部第1次部务会《自然资源部关于第二批废止和修改的部门规章的决定》修改为《自然资源行政处罚办法》，被申请人在第二次延期时已更正，因《办法》中相关规定内容并未发生改变，未对申请人实体权利造成影响，故本机关认可该延期行为，希望被申请人在今后工作中引起重视，避免此类错误。

综上所述，被申请人于2022年1月24日作出常自然资（武）罚字〔2021〕010号《行政处罚决定书》事实清楚，程序合法，内容适当。据此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定：

维持被被申请人常州市自然资源和规划局于2022年1月24日作出常自然资（武）罚字〔2021〕010号《行政处罚决定书》。

申请人如不服本复议决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定向人民法院起诉。

常州市人民政府    

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