常州市审计局审计结果公告

    2012第8号（总第23号）

    （2012年12月10日公告）

    根据审计署、江苏省审计厅的统一部署，常州市审计局组成审计调查组，对溧阳市2006年以来义务教育阶段农村中小学布局调整情况进行了专项审计调查。在摸清溧阳市中小学布局调整总体情况的基础上，抽查了初中7所、小学14所，涉及初中在校生0.47万人、小学在校生1.2万人，分别占2011年初中学校总数、小学总数的22.58%、31.11%，占初中在校生总数、小学在校生总数的22.15%、32.21%。现将调查情况公告如下：

    一、基本情况

    （一）规划制定及实施情况。

    按照《义务教育法》的规定和国务院确定的农村义务教育“以县为主”的管理体制，县级政府应当负责制定、调整本地区学校设置规划。2006年，溧阳市教育局依据《溧阳市城市总体规划（2005-2020年）》、《溧阳市国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》，制定了《溧阳市教育设施布局规划（2006-2020）》。2009年，依据新一轮《溧阳市城市总体规划（2008～2020）》,结合市教育发展实际情况，调整了《溧阳市教育布局规划(2006-2020)修编》，制定了《溧阳市教育资源整合实施方案（2010-2012）》。

    上述规划确定的农村中小学布局调整主要任务是：撤销学校36所（初中13所、小学18所、教学点4个）、新建和改扩建学校29所（初中12所、小学17所）；分别占规划实施前初中34所、小学52所、教学点4个的73.52%、67.3%、100%。

    2006年至2011年，实际撤销学校18所，其中乡镇、其他农村地区分别为3所、15所；合并（乡镇地区）2所；新建4所,其中县城、乡镇、其他农村地区分别为2所、1所、1所；改扩建（县城地区）2所；其他农村地区变更为教学点等方式1所。

    （二）2011年农村中小学布局情况。

    2011年，溧阳市共有初中31所、小学44所、教学点1个，分别比2006年减少3所、8所、3个，分别比2001年减少5所、99所、43个。其中县城、乡镇、其他农村地区分别有初中5所、13所、13所，分别比2006年增加1所，减少5所、增加1所，校均覆盖半径分别为3公里、8公里、5公里，分别比2006年增加了0公里、2公里、0公里；县城、乡镇、其他农村地区分别有小学11所、15所、18所，分别比2006年增加2所、减少7所、减少3所，校均覆盖半径分别为3公里、8公里、4.5公里，分别比2006年增加了1公里、0公里、1公里；教学点共有1个，比2006年减少3个，平均覆盖半径为2公里，比2006年增加了0公里。

    2011年，溧阳市在校初中生2.1034万人、小学生3.7308万人。初中生中，县城中学1.0397万人、乡镇政府所在地中学0.6913万人、其他农村地区中学0.3724万人，分别占49.43%、32.87%、17.7%，分别比2006年增加0.1352万人（增加14.6%）、减少1.2182万人（减少63.8%）、减少0.0867万人（减少18.88%）。小学生中，县城小学1.922万人、乡镇政府所在地小学1.0048万人、其他农村地区小学（含教学点）0.804万人，分别占51.52%、26.93%和21.55%，分别比2006年增加0.5623万人（增加了41.35%）、减少1.5949万人（减少了61.35%）、减少0.0616万人（减少了7.66%）。

    2011年，溧阳市共有初中教师0.2212万人、小学教师0.2756万人。初中教师中，县城中学0.0978万人、乡镇政府所在地中学0.0736万人、其他农村地区中学0.0498万人，分别占44.21%、33.27%和22.52%，分别比2006年增加0.0088万人（增加9.89%）、减少0.0394万人（减少34.87%）、增加0.0136万人（增加37.57%）；小学教师中，县城小学0.1211万人、乡镇政府所在地小学0.0793万人、其他农村地区小学（含教学点）0.0752万人，分别占43.94%、28.77%和27.29%，分别比2006年增加0.0164万人（增加15.66%）、减少0.0633万人（减少44.39%）、增加0.0178万人（增加了31.01%）。

    二、取得的主要成效

    审计调查结果表明，农村中小学布局调整是适应我国农村地区学龄人口变化、提高教育质量和促进教育均衡发展的客观要求和必然趋势，是渐进的、长期的动态过程。溧阳市人民政府及其教育等主管部门，能够认真贯彻国务院和教育部关于农村中小学布局调整的有关政策，结合当地经济、社会及人口发展实际，及时调整、完善农村中小学布局调整的步伐和措施。同时，积极整合各类农村中小学建设资金和其他教育资源，不断加大投入，保障了农村中小学布局调整的顺利进行，取得了显著成效。

    （一）宏观上顺应了农村人口变化和经济社会的发展趋势。

    随着计划生育政策的有效实施和城镇化进程的加快，人口出生率不断下降，农村地区人口不断向城镇流动和聚集，农村地区义务教育阶段学龄人口不断减少。与2006年相比，2011年溧阳市的县城常住人口从21.20万人增加到24.51万人、增加15.61%，乡镇所在地常住人口从5.61万人增加到6.28万人、增长了11.94%，其他农村常住人口从50.51万人减少到47.94万人、下降了5.09%；溧阳市的人口出生率下降了0.15%以上；溧阳市2011年小学学龄人口数从4.82万人减少到3.73万人、减少了22.59%，初中学龄人口数从3.25万人减少到2万人、减少了38.6%，中小学招生人数从8.0716万人减少到5.7275万人、下降了29.04%。

    2006年以来，溧阳市结合本地区经济社会发展水平和趋势，共新建学校4所、改扩建学校2所、撤并学校19所，建设了一批规模适当、设施相对齐全、师资队伍稳定的初中和小学，重点撤并了部分校址过于分散、生源及师资不足的农村学校和教学点，积极整合了教育资源，努力形成农村义务教育持续、健康发展的机制，推动农村地区教育事业的不断发展。

    （二）总体上促进了县域内义务教育的均衡发展。

    均衡发展是现阶段我国义务教育改革与发展任务的重中之重，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》要求应率先在县域内推进和实现义务教育均衡发展。2006年以来，溧阳市结合中小学布局调整，统筹和整合农村义务教育中小学布局调整等各类基建专项资金共计2.49亿元（其中上级财政补助资金0.02亿元，占0.8%），不断加强生源较为集中和相对稳定的乡镇及以下农村地区薄弱学校改造、义务教育学校标准化等建设，共完成乡镇及以下农村地区学校新建校舍4.95万平方米、改扩建校舍1.36万平方米，新增寄宿制学校1所，新建及改扩建学生宿舍0.24万平方米、新增体育场馆面积0.3万平方米，新增教学仪器设备13550台（套）、更新添置计算机4693台、图书413920册。截至2011年末，这些农村中小学校舍面积达55.59万平方米，其中教学及辅助用房35.15万平方米、学生宿舍4.35万平方米；教学仪器设备、图书、计算机类固定资产分别增长了20.86%、38.33%、32.7%。

    溧阳市努力保障和提高乡镇及以下农村地区教师待遇水平，2011年乡镇及以下农村地区初中、小学教师人均年收入比2006年增加139.25%、157.41%，分别比同期城镇初中、小学教师的收入增幅高了1.4和0.6个百分点。这些措施为进一步稳定乡镇及以下农村地区师资队伍、提升基础教育质量奠定了良好的基础，

    此外，溧阳市还大力推进城镇教师支援农村教育工作，2006年至2011年先后共有620名城镇教师到农村支教、任教，平均任教期限1年，乡镇以下农村中小学教师有3280人次到县城以上中小学、教育培训机构进行交流、进修，促进提高了农村中小学的教学质量和教学水平，对推进县域内城乡间的教育均衡发展发挥了积极作用。

    （三）客观上推动了农村中小学校师资结构的改善和优化。

    溧阳市结合布局调整，积极改善和优化农村中小学教师队伍结构、努力提高师资队伍整体素质，成效明显。2011年，溧阳市校均专任教师从2006年的45人增加到56人，有利于实现“一科一师”教学工作的要求，充分发挥音乐、体育、美术等专任教师的作用，提高素质教育水平；学校教师队伍的扩大，也增加了教师培训和交流学习的机会，有利于教师队伍整体素质的提高。

    2011年，溧阳市初中、小学的生师比分别从2006年的17.4、19.3下降到11.2、15.9，按照课程开设标准，配备音体美专任教师的学校有71所，占学校总数的93.42%，音体美专任教师总人数比2006年增长24.27%；初中、小学具有高级以上职称的教师分别比2006年增加129.88%、24.73%；本科毕业以上的教师比2006年增加了125.03%。

    （四）显著提高了农村义务教育标准化水平和教学质量。

    加强标准化建设是提高农村义务教育水平、促进义务教育均衡发展的基础。近年来，国家先后制定了农村中小学建设、师资编制、教师资格、班额、课程等基本标准，大力推进义务教育学校标准化建设。溧阳市结合布局调整，不断推进农村中小学教室和教学仪器设备、专用设施、生活配套设施等方面的标准化建设，完善了农村中小学学制、规范了学校课程设置。与2006年相比，2011年小学校均班数为20个，增加了5.26%，学校标准化水平逐步提高，规模化效益逐步显现。

    2011年初中毕业生语文、数学、外语科目考试优秀率分别从2006年的28.63%、26.97%、20.71%提高到32.82%、29%、25.85%；小学学生国家学生体质健康标准测试的优秀率从2006年的15.07%提高到21.46%。

    三、审计调查发现的主要问题

    （一）寄宿学生减少，寄宿制学校生活设施存在闲置现象。

    溧阳市已经全面实施了义务教育阶段寄宿学生免收寄宿费政策，而且近几年来一直对家庭经济困难寄宿学生补助生活费。审计调查显示，全市寄宿学生人数大幅度下降。2006年溧阳全市初中寄宿学生总数为1881名，占学生总数的比例为5.7%，2011年全市初中寄宿学生总数为665名，占学生总数的比例为3.2%，寄宿生比例降低幅度达到78%。（小学无寄宿学生）。这一客观情况导致学生宿舍等生活设施出现闲置。

    （二）部分学生就学距离增加，交通安全风险增大。

    1.学校撤并造成部分学生就学距离增加。2011年，共有初中31所，校均覆盖人口25398人，比2006年的22740人增加了11%，校均服务半径5公里，比2006年增加了12%；共有小学45所，校均覆盖人口17496人，比2006年的13806人增加了26%，校均服务半径4.8公里，比2006年增加了6%。校均覆盖人口范围的扩大及服务半径的增加，造成部分学生就学距离大幅增加。抽查的21所中小学的223名走读生，其中学生徒步就学单程为3到5公里的10人、5公里以上2人，占比分别为4.5%、0.9%；单程用时1到2小时的2人，占比0.9%。

    2.部分学生乘坐的交通工具管理不规范，有交通安全隐患。抽查21所中小学111名乘坐交通工具就学的情况发现，有13人骑自行车或乘坐公共交通车辆、98人乘坐家长自发包租车辆，分别占抽查走读学生人数的5.82%、43.9%。调查发现部分车辆车况较差，日常监管不到位，存在交通安全风险。

    （三）外来人员子弟转退学管理不规范。

    2006年以来，溧阳市教育部门统计的退学人数为初中111人、小学121人，经初步了解，退学原因主要是外来务工人员子女，随父母回原籍或转移打工，存在未办理转出学籍手续等现象，未发现因学校布局调整或家庭经济困难等原因退学现象。

    四、原因分析和建议

    （一）加大城乡统筹力度，推进教育优质均衡发展。

    农村城市化进程提速，造成城区生源剧增，城区优质教育资源普遍供不应求。实现教育优质均衡发展，就必须坚持规划先行，因地制宜，合理布局。为此，在编制和实施本地区教育发展布局规划过程中，应充分考虑上述情况，从长远上考虑教育事业发展的布局、规模和效益。教育事业发展的规划，要适应城市发展总体规划的要求，优化教育资源配置，实现城乡协调、高位均衡、结构合理、规模适当的教育发展格局。

    同时，积极推进区域教育优质均衡发展，落实各项配套政策和措施，确保教育资源的设置符合城市和乡镇总体发展规划和群众需求。出台相关政策，鼓励教师和校长在城乡学校合理交流和流动，加大教师培训培养力度，努力实现区域内教育公平。

    （二）加强寄宿制学校建设论证，提高设施设备利用效率。

    建议相关部门一方面在学校新建或改扩建过程中，进一步提高规划论证的科学性和预见性。另一方面对于现有闲置的住宿生活设施进行梳理统计，深入调研，并提出可行的利用方案，进一步提高相关设施的利用效率。

    （三）规范外来务工人员子女学籍管理。

    由于溧阳市地处长三角，经济活跃，人员流动性大，外来务工人员较多，很多外来务工人员随迁子女来本地就读。但由于上述人员文化水平参差不齐，对于子女入学就读办理规范的学籍转移手续重视不够，导致经常出现无法办理学籍转移手续等情况。教育行政部门应予以重视，进一步规范外来务工人员子女学籍管理。

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