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常州市审计局审计结果公告
2013第3号（总第27号）
根据《中华人民共和国审计法》第二十七条的规定，常州市审计局自2013年3月4日至4月28日，对我市2011-2012年国家创新型科技园区建设发展专项资金(以下简称建园资金)管理使用及各职能部门、单位、项目有关实施情况进行了专项审计调查。现将审计结果公告如下：
一、基本情况
（一）我市国家创新型科技园区建设目标与内容
2008年科技部发布《创新型科技园建设指南》，推进国家级高新区“二次创业”。市委、市政府抓住历史机遇，以加快我市经济转型升级和创新型城市建设为目标，作出以“一核八园”为依托、建设国家创新型科技园区的决策，并于2010、2011年分别出台了《关于支持国家创新型科技园区建设的政策意见》（常发〔2010〕30 号）（以下简称《意见》）和《关于印发支持国家创新型科技园区建设政策意见若干办法的通知》（常办发〔2011〕13号）（以下简称《通知》），确立了“平台为本、人才为根、环境为源”的工作思路和“真目标、真投入、真调整、真竞争、真创新”的工作要求; 提出了加快“集聚、节约、低碳、生态”园区形态建设，通过5年（2011-2015年）努力，全面完成国家创新型科技园区各项建设任务，在“一核八园”内集聚一批高端人才、打造一批重大平台、培育一批创新企业，形成光伏、半导体照明、创意、新能源车辆等国内一流、世界有影响的战略性新兴产业，成为常州经济发展新的增长极的目标。《意见》明确：计划到2015年，“一核八园”营业收入2800亿元，其中：八大产业专题园区营业收入2750亿元（光伏园800亿元、生物医药300亿元、创意产业专题300亿元、新能源车辆300亿元，半导体照明200亿元，机器人及智能装备450亿元、风力发电120亿元、功能新材料专题园280亿元），科教城50亿元。
（二）审计调查情况
本次调查以创新型科技园区建设发展专项资金的管理使用为主线，重点调查了国家及我市相关政策的执行情况、部分扶持项目的建设运行情况、相关职能部门落实政策与服务管理情况，以及各专题园区相关经济指标的完成情况等内容。调查涉及的对象主要包括：武进、新北两个区政府，市、区两级财政、科技、发改、经信等部门，市科教城管委会以及各专题园区、部分项目承担单位和企业。调查采用了检查帐簿、走访座谈和发放调查表（问卷）等形式，向园区内企业发放调查表300份（回收194份）。调查组还实地走访了75户园区企业和项目单位。
二、审计调查结果及评价
调查结果显示：我市开展创新型科技园区建设两年来，“一城两区”两级党委、政府和相关职能部门高度重视，落实措施，全力推进，创园工作初见成效。
（一）完善政策措施，构建良好的建设发展环境。
2010年10月，市委、市政府印发了《关于支持国家创新型科技园区建设的政策意见》(2011-2015年) （常发〔2010〕30 号）；2011年3月，又制定了《关于印发支持国家创新型科技园区建设政策意见若干办法的通知》（常办发〔2011〕13号）。与此同时，市科技、经信、发改、财政等部门相继研究出台了19项配套措施和操作办法，涉及园区建设规划、重大项目引进、高层次人才引进、科技成果转化和金融服务体系建设等方面。明确了15类扶持项目，在《创新型科技园区建设发展专项资金管理办法》中明确规定：从2011年起连续5年，市财政每年安排3亿元，国家高新区和武进区每年各安排3亿元，重点支持“一核八园”内企业创新提升、产业资源集聚和高端服务业发展。两区政府结合实际也制定了相关的配套措施，为“一核八园”和区内企业创新发展创造了良好的政策条件和外部环境。
（二）多渠道筹集资金，积极提供资金保障。
市、区财政部门积极落实资金扶持政策，广泛筹措资金，加大对创新型科技园区建设资金的投入。经调查，到目前为止，共筹集和安排资金16.23亿元，其中：市级6亿元、两区财政共筹集安排11.14亿元。另外，各相关部门共争取上级资金32684万元、科教城内机构单位争取上级资金15689万元。此外，市经信委、市财政局积极落实《支持建设投融资（担保）服务体系专项资金操作办法》的规定，对符合条件的担保机构实施奖励，鼓励和促进信用机构积极为“一核八园”内企业提供融资担保服务，2011年有15家担保机构共为137家企业提供了担保，新增贷款11.4亿元。
（三）部门各司其职，大力开展帮扶服务。
审计调查表明，各职能部门全面落实市委、市政府的决策、部署，把服务、支持园区建设和企业发展作为重要工作。财政部门加强资金筹措和调度，加快资金拨付和运作；科技、经信等部门广泛宣传、积极引导，加强项目评审、企业认定、成果推广；其他相关职能部门缩短办事流程、减少工作环节，切实提升服务企业的效能。
（四）创新型科技园区建设稳步推进，发展能力日益增强。主要体现在以下四个方面：
一是科教城“核力”作用不断扩大。截至2012年底，科教城内公共研发机构累计为30家，其中2011-2012年新增5家。有24个机构为中科院研究中心或分中心、国内知名大学院所投资建设或校地共建。城内建有各类孵化器及创新创业平台15个，其中2011-2012年新增7个；财政投入资金的引导、带动作用显现，15个孵化器及公共技术平台总投入85163.58万元，其中财政投入15378.57万元，带动社会投入近70000万元；2011年-2012年，共申请各类发明专利1575项，获得授权发明专利150项。这些研发机构、平台为常州地区企业的科技提升与转型升级提供了较大的支持。截至目前，科教城及机构、平台完成了对57户入驻企业的孵化；2011-2012年，城内研发机构与本地企业共签约科技项目合同305项，合同金额15482.33万元；牵线搭桥促成研发机构母校与我市企业签约科技项目合同225项，合同金额16361.48万元。
二是企业创新能力不断提升。至2012年末，“一核八园”内企业共建有各类平台270个，其中当年新增49个；建有“两站三中心”站三1个；2012年新增申请发明专利1031项，新增获得授权发明专利147项。
三是发展转型力度不断加大。至2012年末，“一核八园”内高新技术企业累计159家，其中新增39家，增长24%；全市拥有高新技术企业数量居全省13个省辖市第三位；园区内高新技术企业占全市高新技术企业总数的23.8%。2012 年，“一核八园”高新技术企业营业总收入559.5 亿元，占“一核八园”企业营业总收入的59.7%。
四是园区、企业竞争实力不断增强。2012年，八大园区中有机器人与智能装备、半导体照明、生物医药、新材料、新能源车辆等5个专题园区的入库税收呈上升态势，较2011年分别增长了38%、29%、18%、11%和9%。剔除光伏产业园受宏观形势影响巨大这一特殊因素外，“一核八园”入库税收总体增加4.11亿元，增幅19.4%。部分园区不断创新模式、机制，发展后劲进一步增强。如，常州创意产业基地，完善常态化“企业一资本”沟通对接服务机制，基地内注册的各类投资和基金规模达35亿元。截至2012年底，基地累计24家企业获得各类风险投资金3.26亿元、22家企业获得各类风险补偿贷款6380万元；该产业基地被认定为国家级文化和科技融合示范基地，国家级广告产业园挂牌运作。又如，光伏产业园2012年被认定为全国第一批41个创新型产业集群、江苏省首个新能源产业集群。
企业创新技改投入大幅增长。2011年，“一核八园”企业研发总投入32.35亿元，占企业营业总收入的5.65%；2012 年研发总投入55.5 亿元，占企业营业总收入的5.9%，比2011年增长71.56%。此外，至2012年末，各专题园区新增上市企业及相关的子公司31家(包括间接上市22家)。
经对194户重点样本企业进行调查，2011年、2012年，企业资产规模、销售收入、缴纳税收以及吸纳就业等情况均实现稳步增长。其中，资产规模分别为552.8亿元、602.91亿元，环比增长37.17%和9.07%；销售收入分别实现487.39元、490.13亿元，环比增长43.55%和0.56%；上缴税收20.62亿元、22.75亿元，环比增长11%和10.33%。至2012年底，194户企业共吸纳就业53043人，比2011年增加5286人。
三、审计调查中发现的主要情况或问题
创新型科技园区建设政策性强、任务重、要求高。由于工作内容多、前期实施时间紧、涉及职能部门多等原因，在专项资金的筹集使用、政策措施的制定执行，以及项目建设、企业发展、内部管理等方面还存在以下情况或问题。
（一）建设发展资金基本筹集到位，但少量资金配套不到位、部分资金使用不够规范
一是按照文件规定，两年中市区两级财政共应筹集建设发展资金18亿（其中市级6亿元）。经调查，实际共筹集和安排资金17.39亿（市级6亿元），但其中包括较多“拼盘”使用资金。
二是在建园资金管理方面还有待进一步加强，经调查，两级财政未能严格执行“先上交后下拨”的规定，造成少量资金至目前尚未能拨付到位；部分委托借款资金、创投引导基金下拨后尚未实际安排使用造成资金实际扶持效果滞后；个别项目回收研发资金未按规定返还市财政；部分扶持资金未及时拨付项目单位。
（二）部分政策措施未能执行或执行不到位
为支持创新型科技园区建设，市委、市政府印发了专门的实施方案和政策意见，财政、科技、经信等主要职能部门出台了19项具体的操作和管理办法。经调查，19项办法中有7项未能付诸实施，有3项未能执行到位。造成以上问题的主要原因：一是与以往相关政策的对接不够。二是对所需资金总量的测算中不确定性因素较多、难度较大，导致部分办法（如《支持重大自主创新产品示范工程专项资金操作办法》）在实际执行中难以落实。三是办法过于简单，操作性不强。如部分办法缺少具体规范的操作细则。四是办法设定门槛过高，企业难以达到获得奖励的要求。
（三）阶段性目标任务未能完全实现
对照2011-2012年的全面建设（第一）阶段目标以及2011、2012年目标任务书明确的年度目标，实际完成情况不佳，多项指标未能完成，其中主要指标——营业收入，2012年目标为1000亿元，按照财政国库数仅完成750亿元。另外还有创新产业集群建设指标、高新技术企业年销售收入上台阶指标、园区净利润占总收入的比例、上市企业数量、园区内高新技术企业占比等指标，均与阶段性目标要求存在差距。需要说明的是：在现有实际完成的统计指标中，已经扩大了规定的统计范围，既包括园区内企业，也包括园区外企业；还存在交叉重复统计情况。
目标未能完成的主要原因是：光伏、风电等行业下滑明显。受国际形势和“双反”影响，2012年我市光伏产业实现税收16347.17万元，仅为2011年80766.04万元的20%；风力发电产业园2012年上缴税收比2011年减少50%。此外，生物医药核心园区尚处于初建阶段；部分半导体照明（尤其是LED产业）受全国发展迅速、产能庞大的冲击，且缺乏核心技术，行业竞争与市场压力加大，发展前景具有较大的不确定性；新能源车辆产业园纯电动汽车受国家政策限制，整车生产资质难以取得，产销都难以达到规模化。
（四）部分专题园区及企业发展状况不够理想
1．园区发展不平衡，少数园区面临调整和已着手调整
由于主、客观条件和内、外部环境不同，各专题园区发展速度快慢不一，发展质量有高低。总体来看，机器人及智能装备园区发展速度较快，新材料园区稳步发展，半导体园区先抑后扬，生物医药增速加快；光伏产业园近两年发展的速度和质量双双下降；新能源汽车和风电产业基本停滞，发展方向和定位亟待调整。
2．园区发展模式不一，管理体制多样
新北4个专题园区实行的是“封闭”式发展模式，各专题园区之间有较为清晰的规划界限，实体园区的特点较为明显。武进4个园区实行的是“敞开”式发展模式，没有明确的地域划分，呈现“虚拟”园区特征。不一样的发展模式，各有优缺点，如对产业集聚和产业规模的形成、土地与基础设施等资源的节约利用、产业的协同发展等优势的发挥存在差异。
在管理体制上，科教城和创意产业基地是隶属于市委、市政府的直属机构。在职能和运行上，既不是一个独立的一级政府部门，又不是一个纯粹的经济实体，而是一个实行企业化运作的机构。因而在履行职能、制定和执行政策、协调关系、内部考核管理等方面存在诸多不便和不顺。新北区专门成立“园区管理办公室”，负责除创意产业基地以外3个专题园区的管理；武进4个专题园区分属于武进国家高新区与武进经发区。调查发现，这种管理模式直接造成了政出多门、管理多头以及政策落实不够到位的情况。
3．总体运行质量需要进一步提高，园区发展面临较大困难。
各专题园区内企业规模偏小，缺少具有品牌特色和引领作用的“龙头企业”。调查发现，目前园区内上规模的星级企业数量很少，“一核八园”企业库900多户企业中，仅5家五星级企业，其余大多为中小型企业与发展中企业。本次调查的194户重点企业中，资产过亿的95户，不足一半；销售过亿的75户，也不到40%。
（五）部门履行监管职能中存在薄弱环节。
调查中发现江南现代工业研究院等5个项目建设进度与合同约定进度存在差距。抽查194户企业中有近16户承担项目的企业具有“园外”性质和主营业务与园区特点不完全一致的情况。扶持项目申报管理中存在“点对点”指定申报、限量申报、重复申报等现象。各部门政策宣传服务需更加注重实际效果，延伸调查的部分企业表示不知道、不了解相关扶持和优惠政策。
四、审计建议
为深入推进创新型科技园区发展，全面完成创建任务，加快我市经济转型升级和创新型城市建设步伐,率先基本实现现代化目标，针对本次调查情况，提出以下建议。
（一）进一步完善政策措施，调整现行发展和扶持办法
根据国家创新型科技园区建设要求，结合我市园区建设发展实际，综合考虑各项重点工作，加强调查研究，梳理各类扶持政策措施，清理扶持产业、企业和项目，力争做到政策措施既稳定、连续，又科学、合理。同时，应研究建立政策的引导、激励和惩处机制，加强政策措施执行情况的监督，确保政策的执行效果和效率。针对目前存在的区级发展和配套资金不足、不到位问题，应研究调整资金筹集扶持办法，确立“市级资金引导、区级资金保障、其他资金补充”的机制，从“专题园区在区里、项目企业在区里、税收收入在区里”的实际出发，研究建立新的考核管理和奖励办法，充分调动区级投入的积极性、主动性，有力、有效地推进园区的建设和发展。
（二）进一步明确发展方向，突出园区和企业扶持重点
坚定科教城“核”的地位，立足长远，建立稳定的投入增长机制，加快现有研发中心、各类平台的建设和创新创业企业的孵化、培育；在人才、项目、机构的引进上，既要抓“量”，更要重“质”；处理好科教城与专题园区的关系，增强科技创新、研发成果的转化，充分发挥“核”的裂变作用。研究、创新科教城发展和管理模式，积极探索风险投资、私募基金参与战略投资，引进有实力、有能力、懂运作的风投、创投公司，建立科教城创投基金，增强发展能力。根据目前八大园区发展状况，认真总结经验，科学研判形势，把握发展趋势，结合我市城市发展战略和经济发展规划，综合考虑质量、效益、环保、城市功能、产业定位等因素，对扶持的园区、产业、行业、企业和项目重新洗牌，该撤并的撤并（如，风电产业、新能源车辆产业），能增加的增加（如航空产业、轨道交通），突出重点，扶强扶优，确保发展质量和效果。
（三）进一步整合各种资源，提高发展和服务质量水平
增强科教城与园区、企业等资源的粘合，既要重视培育科教城这棵筑巢引凤的“梧桐树”，又要重视抓好大项目、大企业这些能养“渔”、长“虫”的“渔塘”和“草坪”的培育，形成“鸟儿来了有食吃”而不想飞走的发展环境，真正实现科教城人才、技术优势与专题园区的政策优势以及与企业、项目的资本优势的结合，加快新兴产业的发展和传统产业的提升。加强不同园区产业、企业产品上下游之间的联系和合作，拉长产业发展“链条”，拓展有发展空间。进一步明确主管部门和职能部门、相关机构的工作职责，落实各部门在项目审批、实施、验收和成果转化、利用以及资金筹集、管理、使用等各个环节的责任，增强关心、服务和支持企业发展的主动性、责任性，切实提高服务质量和水平。
常州市审计局
2013年12月20日
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