蒋鹏飞委员：

您提出的“关于依法开展清理开发商闲置土地的建议”收悉，现答复如下：

改革开放以来，中国经济快速增长，城镇化进程不断推进，建设用地规模也随之扩张，同时，经济增长与资源供给的矛盾日益突出，资源利用方式粗放、低效、闲置的现象受到社会各界的广泛关注，无论是中央还是地方各级政府对此都高度重视，优化资源配置，提高资源利用效益，促进土地资源节约集约利用是当前最主要的工作任务之一，其中闲置土地的盘活处置更是重中之重。为此，我市也进行了诸多努力，持续对闲置土地开展清理和处置。

一、闲置土地的处置工作情况

1、健全工作机制。我市一直都重视土地闲置的问题，2008年，市政府出台了《常州市闲置土地处置办法（试行）》（常政发〔2008〕145号）；2011年，原常州市国土资源局印发了《常州市闲置土地处置工作流程》（常国土资发〔2011〕52号）；市政府依据《闲置土地处置办法》（原国土资源部令53号）等规定，在常州市《关于深入推进节约集约用地的意见》（常发[2015]5号）、《关于促进土地资源高效优配推动产业高质量发展的若干意见》（常政发[2019]60号）等文件中对闲置土地的处置进一步规范，立足现状，形成较为完善的闲置土地处置工作体系，明确了责任主体，工作流程和处置方式。

2、开展全面清查。一是全面清理，掌握历史遗留的各类闲置土地。二是实行土地利用动态巡查制度，实时跟踪已供土地开、竣工建设状况，通过预警、警示功能提前发现违约或闲置情况。三是利用每年自然资源部、南京督察局下发的卫片航拍图斑，与自然资源和规划“一张图”进行比对，通过内外业核查，切实掌握闲置情况，压实处置责任，实行销号式整改。

3、实行分类处置。结合清理掌握情况，逐宗按照闲置土地的面积、位置、使用主体、闲置原因等情况登记造册，依法依规依程序闲置土地调查、认定，并按照闲置产生的原因，进行分类处置：（1）对企业自身原因造成的闲置土地，经依法调查和认定后，按照《闲置土地处置办法》的规定依法采取征收闲置费和无偿收回的方式进行处置。（2）对涉及非企业原因的闲置土地，除政府收回、延长动工开发期限外，鼓励通过土地二级市场，按规定采用依法转让、合作开发等方式盘活利用；确需调整规划用途的项目，应经市政府批准后，按照新用途或者新规划条件重新办理用地手续。据统计，2016-2020年，全市采用收回重供、督促开工、延长动工开发期限、调整使用等方式处置各类闲置土地100宗，面积14978亩。

4、落实长效管理。对新供建设用地，我们一直致力于提升土地供应对产业导向性，增强产业链与供应链的匹配度，在我市积极推行产业用地准入评价、工业用地差别化供应、开竣工履约保函、“双合同”管理等措施。2020年全市采用先租后让、弹性出让等差别化方式供应工业用地28宗、土地面积1492亩；100宗、5794亩产业用地纳入“双合同”管理，通过批后监管发出各类预警警示通知70份。

二、加强房地产用地建设项目管理

1、积极攻坚历史遗留项目拆迁。我市2007年以前房地产开发用地采用毛地出让及毛地净挂的方式较为普遍，该出让方式在我市城市建设快速发展阶段，一定程度减轻了政府拆迁资金投入压力，加快了旧城改造进程，但同时也引发了系列社会问题，地块久拆不动，群众信访矛盾突出，部分项目长期搁置至今未能完成建设。2011年1月21日起，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》开始实施，同时废止了国务院《城市房屋拆迁管理条例》。新办法出台后，为解决历史遗留问题，我局对历年毛地出让或毛地净挂经营性项目进行了摸底排查。经过多年推进，我们通过部门协作、项目联动管理、收回等处置措施，中心城区完成了安阳里、兴都房地产、杨板村等20余宗项目的拆迁，目前中心城区还有19个地块未完成拆迁。

2、严格新供项目履约监管力度。2017年以来，我市共出让普通商品住宅地块270宗，面积约2.3万亩，年均供应5750亩。目前有24宗项目，面积1730亩还未开工，其余已全部按合同约定时间开工建设。未动工的24宗地块主要为2020年出让地块，还未到出让合同约定开工时间。市区（不含金坛区）仅有1宗常州滨湖房地产开发有限公司于2019年取得的位于武进高新区新奥路西侧，龙帆路南侧地块，拿地企业为政府平台公司。

近年来，我们坚持“房住不炒”定位不动摇，积极落实“稳房价、稳地价、稳预期”要求，建立了各部门联动监管新机制，围绕土地市场、开发建设、市场监管、商品住宅价格管理等方面采取更加严格的管控举措。我局在住宅用地建设管理方面，采取了多项措施，强化事前、事中、事后监管：

（1）严格执行净地出让标准。按照“地上净、地下净、权属净”标准，要求上市地块权属清晰、补偿到位，完成土壤污染检测（治理）、考古勘探矿产压覆核查、地质灾害风险评估、杆线迁移等工作，减少供地后续遗留问题，促进地块出让后按合同约定尽早开发建设。

（2）规范收取开竣工履约保函。2019年市政府出台了《关于促进土地资源高效优配推动产业高质量发展的若干意见》，将房地产开发用地纳入开竣工履约保函收取范畴，以强化对房地产开发用地开竣工履约监管。2020年市区共收取房地产开发用地开竣工履约保函50宗，涉及保函金额2.35亿元。

（3）及时公开住宅用地信息。严格按照部、省关于住宅用地调控的相关要求，会同住建部门梳理“已完成交易未动工地块、已动工未竣工地块、未许可销售房屋地块”，通过项目清单、位置分布图等表现形式主动向社会公开并按监管要求定期更新。

三、闲置土地处置的不足与困难

在闲置土地处置过程中我们感觉也有许多不足与困惑。主要是土地闲置成因复杂，既有政策机制不完善、产业布局调整、经济形势不乐观等客观原因，也有企业自身的主观原因，在处置过程中存在认定难、处置难的现实状况，许多闲置土地还存在债务、股权纠纷，涉及多方利益主体，涉及政府原因，无偿收回存在现实困难，有偿收回，需要投入大量资金，短期内无法供应利用，也将增加财政压力和债务负担。房地产毛地出让项目清理历时10余年，仍未全部完成处置，工作推进中缺乏有效措施，成效欠佳，主要存在以下几方面困难:

（1）征收成本上升。一部分遗留地块把净地部分或容易拆迁、成本较低的部分先行开发，将拆迁难度大、成本高的毛地部分搁置不拆。而随着政策和征收环境的变化，征收成本不断上涨，加剧了拆迁困难，导致很多地块的拆迁工作陷入僵局。

（2）开发单位经营现状复杂。剩余未处置项目用地大部分项目出让时间都较早，用地单位开展正常经营活动的已不多，有的经营状况不甚乐观，已无能力推进项目拆迁建设，有的存在司法诉讼案件，有的已工商注销，有的破产清算，有的已由政府接管或收购。

（3）仲裁裁决执行难。仲裁是土地出让合同争议的主要法律手段，但实际操作存在仲裁裁决执行难的问题。根据仲裁主张，要求按《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定程序履行完毕后，再向用地单位主张拆迁补偿安置费用。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》：作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。因此如按仲裁裁决先履行征收程序再主张赔偿，政府需先足额垫付拆迁款，实际操作难以实施。

四、下一步工作方向

1、继续加强建设用地的供后监管，按照“防止新增，消化存量”的原则，及时发现土地闲置问题，深入推行工业用地差别化供应、开竣工履约保函（单）、双合同管理等制度，依托土地综合巡查与动态监测系统，全方位加强土地批后开发监管，防范新增项目土地闲置、低效等问题。

2、加大历史闲置土地的处置力度。按照“一地一策”的要求，强化闲置土地的督查与跟踪，依法依规依程序进行认定处置。对由政府原因造成的闲置，积极要求地方政府协调各部门，及时解决拆迁、规划不符、配套不全等问题，达到开发条件后督促用地单位加快建设，确实无法满足开发条件采用收回、调整使用等方法进行处置，并积极运用仲裁等司法手段推进处置。

3、坚决打击“捂地不动、坐等升值”的行为，及时公开存量住宅用地情况，对违反土地出让合同、产出监管协议约定使用土地的企业，或存在圈地、囤地行为的企业，列入诚信黑名单，实行部门联合惩戒。

4、深化落实“增存挂钩”制度，形成批而未供、闲置土地的处置目标与下一年度建设用地利用指标的挂钩倒逼机制，压实各辖市区地方人民政府对闲置土地的处置责任。

衷心感谢您在百忙之中关心自然资源管理工作,将闲置土地的问题作为政协建议提出来,这是对我们工作的鞭策和支持,同时也恳切希望您一如既往对我们的工作给予支持和关心！

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