常州市审计局审计结果公告

    2012第9号（总第24号）

    （2012年12月10日公告）

    根据审计署、江苏省审计厅的统一部署，常州市审计局组成审计调查组，对金坛市2006年以来义务教育阶段农村中小学布局调整情况进行了专项审计调查。在摸清金坛市小学布局调整总体情况的基础上，抽查了20所学校，其中：初中6所、小学14所，涉及初中在校生0.72万人、小学在校生1.12万人，分别占2011年初中学校总数、小学总数的35.3%、46.7%，占初中在校生总数、小学在校生总数的51.7%、44.1%。审计调查工作得到了金坛市政府及相关部门的积极配合。调查报告征求了教育、财政等单位意见，并采纳了其合理意见。现将调查情况报告如下：

    一、基本情况

    （一）规划制定及实施情况。

    按照《义务教育法》的规定和国务院确定的农村义务教育“以县为主”的管理体制，县级政府应当负责制定、调整本地区学校设置规划。2006年至2011年，金坛市依据《教育部财政部关于报送中小学布局调整规划的通知》、《教育部关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》、《教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》等制定了农村中小学布局调整规划，上述规划确定的农村中小学布局调整主要任务是：撤销学校6所（初中6所）、新建和改扩建学校4所（初中2所、小学2所）；分别占规划实施前（当时有初中26所、小学30所）的7.7%、6.67%。

    2006年至2011年，金坛市实际撤销学校6所，其中县城2所、其他农村地区4所；改扩建学校4所，其中县城3所、其他农村地区1所。

    （二）2011年农村中小学布局情况。

    2011年，金坛市共有初中20所、小学30所，分别比2006年减少6所、1所，分别比2001年减少4所、2所。其中县城、乡镇、其他农村地区分别有初中5所、6所、9所，县城、乡镇分别比2006年减少2所、8所，其他农村地区增加4所，校均覆盖半径分别为5公里、5公里、6公里，分别比2006年增加了1公里、1公里、1公里；县城、乡镇、其他农村地区分别有小学7所、6所、17所，县城、乡镇分别比2006年减少0所、8所，其他农村地区增加7所，校均覆盖半径分别为3公里、4公里、5公里，分别比2006年增加了1公里、1公里、1公里。

    2011年，金坛市在校初中生1.38万人、小学生2.55万人。初中生中，县城中学0.86万人、乡镇政府所在地中学0.26万人、其他农村地区中学0.26万人，分别占62.3%、18.85%、18.85%，分别比2006年减少0.03万人（减少2.82%）、0.73万人（减少73.83%）、增加0.05万人（增加26.33%）。小学生中，县城小学1.34万人、乡镇政府所在地小学0.42万人、其他农村地区小学0.79万人，分别占52.44%、16.62%和30.94%，分别比2006年增加0.08万人（增加了6.29%）、减少0.77万人（减少了64.51%）、增加0.19万人（增加了30.67%）。

    2011年，金坛市共有初中教师0.15万人、小学教师0.18万人。初中教师中，县城中学0.07万人、乡镇政府所在地中学0.03万人、其他农村地区中学0.05万人，分别占46.67%、20%和33.33%，分别比2006年增加0.01万人（增加23.13%）、减少0.04万人（减少54.02%）、增加0.03万人（增加195.09%）；小学教师中，县城小学0.08万人、乡镇政府所在地小学0.03万人、其他农村地区小学0.07万人，分别占44.8%、18.88%和36.32%，分别比2006年增加0.01万人（增加17.46%）、减少0.05万人（减少57.6%）、增加0.04万人（增加了135.71%）。

    二、取得的主要成效

    审计调查结果表明，农村中小学布局调整是适应我国农村地区学龄人口变化、提高教育质量和促进教育均衡发展的客观要求和必然趋势，是渐进的、长期的动态过程。审计调查的金坛市人民政府及其教育等主管部门，能够认真贯彻国务院和教育部关于农村中小学布局调整的有关政策，结合当地经济、社会及人口发展实际，及时调整、完善农村中小学布局调整的步伐和措施。特别是2006年以来，金坛市根据国务院和教育部关于进一步规范和完善农村中小学布局调整工作的有关政策，积极整合各类农村中小学建设资金和其他教育资源，不断加大投入，保障了农村中小学布局调整的顺利进行，取得了显著成效。

    （一）宏观上顺应了农村人口变化和经济社会的发展趋势。

    随着计划生育政策的有效实施和城镇化进程的加快，人口出生率不断下降，农村地区人口不断向城镇流动和聚集，农村地区义务教育阶段学龄人口不断减少。与2006年相比，2011年金坛市县城常住人口从15.94万人增加到17万人、增加6.65%，乡镇所在地常住人口从26.65万人增加到28.01万人、增加了5.1%，其他农村常住人口从11.73万人减少到10.52万人、下降了10.32%；金坛市的人口出生率上升了21.98%以上；金坛市2011年小学学龄人口数从3.05万人减少到2.55万人、减少了16.39%，初中学龄人口数从2.1万人减少到1.38万人、减少了34.29%，中小学招生人数从1.08万人减少到0.88万人、下降了18.52%，其中乡镇以下农村中小学招生数从0.15万人增加到0.19万人、增加了26.67%。

    2006年以来，金坛市结合本地区经济社会发展水平和趋势，共改扩建学校4所、撤并学校6所，建设了一批规模适当、设施相对齐全、师资队伍稳定的初中和小学，重点撤并了部分校址过于分散、生源及师资不足的农村学校和教学点，积极整合了教育资源，努力形成农村义务教育持续、健康发展的机制，推动农村地区教育事业的不断发展。

    （二）总体上促进了县域内义务教育的均衡发展。

    均衡发展是现阶段我国义务教育改革与发展任务的重中之重，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》要求应率先在县域内推进和实现义务教育均衡发展。2006年以来，金坛市结合中小学布局调整，统筹和整合农村义务教育薄弱学校改造、中小学布局调整、危房改造等各类基建专项资金共计1.01亿元（其中上级财政补助资金0.17亿元，占16.71%），不断加强生源较为集中和相对稳定的乡镇及以下农村地区薄弱学校改造、义务教育学校标准化等建设，共完成乡镇及以下农村地区学校新建校舍0.63万平方米、改扩建校舍0.51万平方米、新增体育场馆面积4.81万平方米。

    金坛市努力保障和提高乡镇及以下农村地区教师待遇水平，2011年乡镇及以下农村地区初中、小学教师人均年收入比2006年明显增加；金坛市还筹措经费等用于改善乡镇及以下农村地区教师办公条件，为进一步稳定乡镇及以下农村地区师资队伍、提升基础教育质量奠定了良好的基础。

    此外，金坛市还大力推进城镇教师支援农村教育工作，2006年至2011年先后共有239名城镇教师到农村支教、任教，平均任教期限1年，乡镇以下农村中小学教师有198人次到县城以上中小学、教育培训机构进行交流、进修，促进提高了农村中小学的教学质量和教学水平，对推进县域内城乡间的教育均衡发展发挥了积极作用。

    （三）客观上推动了农村中小学校师资结构的改善和优化。

    各地结合布局调整，积极改善和优化农村中小学教师队伍结构、努力提高师资队伍整体素质，成效明显。金坛市校均专任教师从2006年的3277人增加到3324人，有利于实现“一科一师”教学工作的要求，充分发挥音乐、体育、美术等专任教师的作用，提高素质教育水平；学校教师队伍的扩大，也增加了教师培训和交流学习的机会，有利于教师队伍整体素质的提高。

    2011年，金坛市初中、小学的生师比分别从2006年的14、17.1下降到9.2、14，按照课程开设标准，配备音体美专任教师的学校有50所，占学校总数的100%，音体美专任教师总人数比2006年增长26.55%；初中、小学具有高级以上职称的教师分别比2006年增加156.67%、28.74%；本科毕业以上的教师比2006年增加了97.87%；教师队伍平均年龄比2006年降低了4岁。

    （四）显著提高了农村义务教育标准化水平和教学质量。

    加强标准化建设是提高农村义务教育水平、促进义务教育均衡发展的基础。近年来，国家先后制定了农村中小学建设、师资编制、教师资格、班额、课程等基本标准，大力推进义务教育学校标准化建设。各地结合布局调整，不断推进农村中小学教室和教学仪器设备、专用设施、生活配套设施等方面的标准化建设，完善了农村中小学学制、规范了学校课程设置。与2006年相比，2011年金坛市初中、小学校均班数分别为18个、21个，分别减少了10%、4.54%；学校标准化水平逐步提高，规模化效益逐步显现。

    2011年初中、小学学龄人口入学率、毕业生升学率均为100%。2011年小学毕业生语文、数学科目学业水平测试优秀率分别从2006年的26.99%、30.22%提高到29%、34.99%。

    三、审计调查发现的主要问题

    （一）部分学生就学距离远，学生交通安全存在隐患

    审计调查发现，一是金坛市尚无统一标准的校车。接送学生的车辆全是社会租用车辆；二是学生乘车途中部分农村道路条件较差，缺少必要的交通标志、标线、指示牌等。

    （二）部分农村家庭教育支出有所增加。

    部分学生上学交通费用因学校撤并而增加。审计走访调查部分原学校撤并后到新学校就读的学生发现，平均每名学生年交通费用396.67元，比学校撤并前增加了163.3元。

    （三）其他问题

    1.小学校均覆盖人口数偏高。

    根据江苏省有关规定，小学施教服务人口1万人左右。审计调查发现，2001年金坛市常住人口数为543900人，小学总数为32所，校均覆盖人口数16997人；2006年，金坛常住人口数为543200人，小学总数为31所，校均覆盖人口数为17523人；2011年，金坛市常住人口数555300人，小学总数30所，校均覆盖人口数18510人。

    2.部分城区学校班额压力较大

    审计调查发现，金坛市城区的小学、初中班额压力较大。按照规定，小学每班40-45人，初中45-50人，但是2001年县政府所在小学、初中的平均班额分别为64、62；2006年县政府所在小学、初中的平均班额分别为50、54；虽然经过布局调整，2011年县政府所在小学、初中的平均班额降低至45、46，但是随着城市化的发展，城区学校班额压力仍然较大。

    四、原因分析和建议

    （一）产生上述问题的原因

    1.随着城市的发展，城镇化率逐年提高，人口由乡村向城市集中，使城区人口迅速增加，城市区域不断扩张。城区就读的学生随之激增，原有城区学校不能满足学生的就学需求，班额普遍较大。

    2.由于金坛市采取了“对外来子女一律免试免费入学，对经济困难的学生更是每学期都给予一定金额的助学金”的政策，随着外来务农和务工的人口剧增，随迁子女数量不断增加，导致了校均覆盖人口数等指标超过省政府规定的施教服务人口。

    3.部分农村地区交通不便利，客观上导致了部分学生上学交通成本的上升。

    （二）审计建议

    1.提高财政支持力度，加大城乡教育投入。政府应继续加大对教育的投入力度，优化资金使用绩效，为提高教育资源质量提供更好的保障。

    2.科学合理的调整城乡中小学的布局和规模。一是政府要根据人口变化进行布局调整，以适应乡村人口的流动趋势；二是保留必要的教学点，在加快普及学前教育的前提下，把学前三年和小学一、二年级合并办学，实行幼小一体化管理，尽量满足低领少年儿童的就进入学需求。

    3.创新校车运营模式，减轻学生交通费用。相关部门应综合考虑接送学生时间与农村居民出行的有机结合，用公交化的方式减轻学生交通费用，这样既解决了全市数千名学生的接送问题，也方便了居民的出行。

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