各辖市、区人民政府，常州经开区管委会，市各委办局，市各直属单位：
为切实推进自然资源保护和节约集约高效利用，有效破解发展要素瓶颈，积极探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路径，坚决扛起“争当表率、争做示范、走在前列”的光荣使命，深入贯彻党中央、国务院和省委、省政府的决策部署，经省自然资源厅批复同意，制定本实施意见。
一、总体要求
（一）指导思想
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真践行新发展理念，坚决扛起生态文明建设的政治责任，立足“国际化智造名城、长三角中轴枢纽”城市定位，以“532”发展战略为导向，创新自然资源和国土空间优化配置新机制，推动“砸笼换绿”“腾笼换鸟”“开笼引凤”，重塑生产空间、生活空间和生态空间，促进土地资源更加集约、高效、可持续利用，提升土地综合承载容量和经济产出水平，激发城市更新、绿色发展的内生动力，统筹实现耕地严格保护、生态扩容提质、资源优配增效、空间优化重塑、产业转型升级目标，推动绿色发展转型，提升城市空间品质，破解发展要素瓶颈，保障全市高质量发展。
（二）基本原则
——生态优先、绿色发展。坚持自然资源保护优先，践行尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，着力解决环境污染、安全隐患等突出问题，全面提升污染防治水平，加快淘汰落后产能，整合土地资源，支撑产业集聚发展和转型发展，努力构建独具常州特色的绿色现代产业体系。
——保护耕地、坚守底线。坚持最严格的耕地保护制度，在符合要求的前提下，开展生态整治的项目优先复垦为耕地，并确保补充耕地的质量。在优化调整“三生”空间布局时，严格落实耕地用途管制制度，坚决制止耕地“非农化”，防止永久基本农田“非粮化”。
——因地制宜、实事求是。立足常州“一江一河四湖五山”的自然资源禀赋和沿长江而立的特殊区位，结合“两湖”创新区、中以常州创新园、高铁新城等重要战略空间建设，遵循产业发展规律和山水林田湖草生态保护修复目标，统筹土地利用和空间布局。根据“危污乱散低”用地位置、使用状况和生态环境等实际情况，科学确定整治提升方式。
——资源统筹、节约用地。考虑协调不同目标的相互平衡，统筹研究节约集约利用土地资源与产业发展、生态提升、城乡融合等工作，通盘考虑土地综合整治、人居环境整治、美丽乡村建设、村庄撤并等工程，放大政策集成效应。向存量要空间，拓宽存量土地盘活路径，实施“危污乱散低”用地退出和整治，引导土地资源合理流动和高效配置。
——政府主导、合力推进。建立政府主导、部门协作、企业参与的工作机制，坚持生态效益、社会效益、经济效益有机统一，整合行政资源，明确工作目标，理清职责分工，紧抓工作落实，加强统筹协调，形成工作合力，确保资源配置改革试点有力有序推进，为“危污乱散低”用地出清提升行动提供强有力的支撑。
（三）整治提升对象
主要包括：常州市低效用地专项数据与城市更新数据项目；位于国土空间规划确定的生态空间、农业空间，需要引导退出的各类建设用地；经认定确需调整盘活的“批而未用”土地；经认定违反城乡规划法律法规建设或涉及违法用地的项目；经认定符合条件的空置、废弃、低效的公共设施用地、交通运输用地、特殊用地等其他存量建设用地。
二、工作目标
落实最严格的耕地保护制度、节约用地制度和生态环境保护制度，在满足国土空间规划、产业发展方向、环境保护要求的前提下，有序实施“两大工程”。实施“危污乱散低”用地生态整治工程，落实耕地保护任务，推动“增绿扩绿”，增加生态空间，提升生态环境品质；实施“危污乱散低”用地提质增效工程，有效盘活利用存量土地资源，推动产业转型升级，实现建设用地节地水平和产出效益双提升。争先创优，通过打造“资源优配增效、空间优化重塑”的“常州模式”，全面充分保障全市高质量发展。
——耕地严格保护，切实保障粮食安全。严守耕地保护红线，实现耕地和永久基本农田“数量不减少、质量有提高、布局更优化、生态更完善、利用更高效、保护可持续”。到2025年，全市耕地和永久基本农田保护任务完成省下达的各项任务。在全省率先完成违法违规用地“清零”行动，坚决遏制新增违法违规用地。
——生态扩容提质，显著提升生态效益。统筹山水林田湖草系统治理，大力实施“危污乱散低”用地生态整治工程，协调开展生态保护修复行动，持续实施生态源、生态廊道与绿道、城乡公园绿地和生态细胞等生态绿城建设项目，加大重要生态系统保护力度，全面提升自然资源生态系统碳汇能力和碳汇增量，助力碳达峰碳中和目标实现，强化常州生态中轴功能。
——资源科学配置，全面提高节地水平。按照总量控制、增量高效、存量优化、流量增效、质量提高的总体要求，大力实施“危污乱散低”用地提质增效工程，实现建设用地节地水平和产出效益双提升。到2025年，全市单位GDP建设用地使用量较“十三五”期末下降率高于省定目标，全市“增存挂钩”盘活批而未供土地4万亩，土地供应存量占比超过7成。
——空间优化重塑，充分释放发展动能。高品质编制国土空间规划，合理划定国土空间规划的三条控制线，优化工业用地保障线，引导资源要素集聚、产业集群、产城融合，构建全市国土空间开发保护新格局。到2025年，全市国土空间开发强度控制在合理范围内，产业集聚水平得到进一步提升。
——产业转型升级，多维赋能城乡更新。探索构建全链条资源要素转换通道，通过“砸笼换绿”“腾笼换鸟”“开笼引凤”等方式，以亩产论英雄，以质效配资源，全面推动高质量发展。到2025年，全市通过“危污乱散低”用地整治提升腾退空间1万亩以上，完成低效用地再开发10万亩。
三、重点任务
（一）规划引领，优化国土空间格局
1. 优化国土空间规划。高质量编制国土空间规划，统筹生态、农业、城镇三大空间，科学划定耕地和永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界，强化“三线”的刚性约束，构建全市国土空间开发保护新格局。重点聚焦“两湖”创新区、中以常州创新园、高铁新城，绘制产业发展新蓝图。坚持总量与强度双控，统筹全域开发园区发展，优化镇村规划布局，预划战略留白空间。（责任单位：市自然资源和规划局、市发改委、市工信局、市农业农村局。本项及以下各项任务均需各辖市、区人民政府和常州经开区管委会贯彻落实，不再单独列出）
2. 实行工业保障线管理。以常州市区工业区块线规划研究为基础，深化全市工业用地保障线方案。根据摸底调查情况和产业发展计划，在区级国土空间规划中划定工业用地保障线和工业用地储备片区，稳定工业用地总规模，提高工业用地利用效率，促进工业用地合理布局、规模集聚，支持产业协同、产城融合。（责任单位：市自然资源和规划局、市发改委、市工信局、市农业农村局）
3. 编制出清提升专项规划。开展“危污乱散低”用地排查，摸清“危污乱散低”用地数量、结构与空间分布情况，实行动态更新管理。以“危污乱散低”用地数据库为基础，确定整治提升项目清单，编制常州市“危污乱散低”用地出清提升专项规划，明确生态腾退区、转型升级区、保留提升区，从发展导向、功能定位、用地控制及适用政策等方面明确出清提升方向。（责任单位：市自然资源和规划局、市安委办、市发改委、市工信局、市农业农村局）
（二）生态治理，探索资源整合路径
4. 推进国土空间生态整治试点。总结“新北沿江关闭腾退化工企业用地资源整合利用试点”经验，依据常州市“危污乱散低”用地出清提升专项规划及山水林田湖草系统治理要求，加强生态问题评估分析。编制年度国土空间生态整治试点实施方案，开展“危污乱散低”用地生态整治工程，实施年度国土空间生态整治试点项目，打造国土空间生态整治升级版。按照宜耕则耕、宜园则园、宜林则林、宜草则草、宜水则水的原则，组织生态整治试点项目验收，探索生态整治后可用于流量指标归还等新路径。鼓励整合城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等政策工具，放大政策集成效应，拓宽建设用地盘活路径。（责任单位：市自然资源和规划局、市生态环境局、市水利局、市农业农村局、市安委办）
5. 探索生态产品价值实现路径。推动国家城乡融合发展试验区及江苏省生态产品价值实现机制试点地区以山水林田湖草等自然资源为主要对象，推进自然资源确权登记，开展生态产品信息普查监测，建立生态产品价值评价机制，健全生态产品经营开发机制，探索符合当地实际、富有当地特色的生态产品价值实现路径。探索研究财政补助等激励政策，推动产业绿色化改造。培育生态产品区域品牌，支持提供生态经济的企业发行绿色债券，积极引导社会资本参与经营自然资源资产，实现生态资产多元化和生态资源资本转化。（责任单位：市发改委、市工信局、市财政局、市自然资源和规划局、市生态环境局、市水利局、市农业农村局、市市场监管局、市统计局、市金融监管局）
（三）提质增效，激活存量建设用地
6. 深挖存量建设用地潜力。鼓励对现有工业用地追加投资、转型改造，合理利用地上地下空间。在符合规划的前提下，对不改变用途的现有工业用地，通过厂房加层、拆除重建、老厂改造、内部整理等途径提高土地利用率和容积率的，不增收土地价款。支持新产业、新业态利用存量建筑，对列入正面清单的项目，经批准，可实行继续按原用途和土地权利类型使用5年过渡期政策。在过渡期内，按照规定免于征收相关土地价款；过渡期满后，在符合相关规划的前提下，经批准，可按规定采取协议出让方式供地。搭建存量资源信息管理平台，引导产业项目优先使用存量土地，强化建设用地综合管理。（责任单位：市自然资源和规划局、市发改委、市工信局、市住建局、市商务局）
7. 推动低效用地开发利用。依据城镇开发边界、工业用地保障线、产业发展规划，合理确定低效用地再开发的类型、时序、方式。充分调动土地权利人和社会资本积极性、主动性，采取“政府引导+市场参与”“自主开发+合作开发”等方式，打通收购储备、鼓励流转、协议置换、“退二优二”和“退二进三”路径，撬动低效用地的潜在价值。因地制宜盘活利用低效、闲置等存量农村集体建设用地资源。创新低效用地退出机制，对工业企业资源集约利用综合评价结果为C、D类用地，运用差别化资源要素配置政策，推动企业转型升级，着力实现要素资源合理、高效利用。（责任单位：市自然资源和规划局、市发改委、市工信局、市住建局、市安委办、市税务局）
8. 促进产业园区更新提质。积极优化产业用地布局，控制性详细规划落实总体规划工业保障线管控要求，引导产业用地集聚集约。完善工业园区公共服务设施布局，促进共享共用，提升综合服务水平。统筹安排混合产业用地，探索“一地多用”，在坚守安全和环保底线，以及满足相关技术和政策条件的前提下，鼓励土地用途混合利用和建筑复合使用。开展村镇工业集中区改造提升专项行动，制定村镇工业集中区升级改造三年行动方案，推进升级改造工作试点，通过整治提升，拓展发展空间，形成资源利用良性循环和产业园区高质量发展新格局。（责任单位：市自然资源和规划局、市发改委、市工信局、市住建局、市商务局、市安委办）
（四）精细管理，用好批而未供土地
9. 精准处置批而未供土地。建立“一宗一档”台账，采用组织征收、项目调整、批文清理等方式，多渠道处置批而未供土地。落实“增存挂钩”机制，将批而未供土地处置目标等完成情况作为下达新增建设用地计划的重要测算指标，要求新增报批土地限时供应，近三年（含当年）批准建设用地土地供应率不低于全市平均土地供应率指标标准值，压实土地征收主体盘活责任。（责任单位：市自然资源和规划局、市发改委、市住建局、市商务局）
10. 清理腾挪未供土地指标。定期组织清查，清理无效用地批准文件。农用地转用或土地征收经依法批准后两年内未用地或未实施征地补偿安置的用地批准文件，以及因相关规划、政策调整等原因，虽已实施征地补偿安置方案，但确实不具备供地条件的批准土地，在满足现场未实施等条件下，可申报变更用地审批备案信息。经批准依法撤销或调整的，所涉及的用地计划指标、耕地占补指标、税费等可用于其它新增建设用地报批，对应的规划建设用地规模在台账中核定后返还。（责任单位：市自然资源和规划局、市发改委、市财政局、市人社局）
11. 统筹存量资源储用调配。加强储备土地资产管理，将在城镇建设用地范围内，根据土地征收成片开发方案，依法批准征收取得的国有建设用地，政府依法收回且原使用权已注销的国有建设用地，政府通过收购、优先购买等方式取得的国有建设用地，其他无明确使用权人、无权属争议的国有建设用地均纳入土地储备管理。切实发挥土地储备的市、区统筹协同作用，积极探索城市土地收储整备与资源统筹调配利用的可持续发展机制。（责任单位：市自然资源和规划局、市财政局、市住建局）
（五）计划调控，建立奖惩挂钩机制
12. 用地计划“点对点”保障。通过实施“危污乱散低”用地生态整治和提质增效工程，有力缓解城乡建设用地规模使用和流量归还压力。各辖市、区和常州经开区通过“危污乱散低”用地的盘活整治，完成流量指标归还的，其剩余规划建设用地规模可用于保障地方建新用地；并且，对于其新增建设用地计划，市级给予“点对点”“百分百”保障。（责任单位：市自然资源和规划局、市发改委）
13. 实行用地计划指标奖惩管理。对“危污乱散低”用地出清整治实施目标管理，对按照规定时间完成目标任务的，按比例给予相关镇（街道）新增建设用地计划奖励；对未按照规定时间完成目标任务的，放缓相关镇（街道）用地计划下达。（责任单位：市自然资源和规划局）
（六）严保严管，维护良好用地秩序
14. 严守耕地保护红线。坚持“农田就是农田，必须是良田”，严格落实粮食安全党政同责，落实最严格的耕地保护制度，采取“长牙齿”的硬措施严守耕地保护红线，以“零容忍”的态度坚决遏制新增违法占用耕地行为。充分挖掘耕地后备资源潜力，通过自身挖潜、自行补充，内部调剂、易地补充，申报挂钩节余、转换补充等途径拓宽补充耕地渠道。实施数量为基础、产能为核心的耕地占补平衡制度，推进提质改造耕地项目建设，切实提升耕地保护水平。（责任单位：市自然资源和规划局、市发改委、市农业农村局）
15. 强化土地动态巡查与综合执法。发挥自然资源执法综合监管平台和实时智能监管系统作用，统一规范巡查日报制度，健全市、辖市区、镇（街道）三级联动执法监察体系。多部门联合查处自然资源违法违规典型案件，打击违法行为。对土地违法违规问题严重、查处整改不力的地区，坚决采取限制性整改措施，及时消除违法状态，防范自然资源违法重大风险。（责任单位：市自然资源和规划局、市生态环境局、市农业农村局）
16. 集中整治违法违规用地。深化土地违法违规“双零行动”，巩固违建别墅清查整治成果，深入打好污染防治攻坚战，积极稳妥推进农村乱占耕地建房问题专项整治试点工作。根据部、省要求，开展“大棚房”问题专项清理整治“回头看”、违法违规“小化工”专项整治、长江太湖沿线自然资源执法等各类专项行动，做好设施农业用地日常管理，维护良好的用地秩序。（责任单位：市自然资源和规划局、市生态环境局、市农业农村局）
四、保障措施
（一）强化组织领导。各地各部门要融合开展资源配置改革试点与“危污乱散低”出清提升行动，切实发挥“危污乱散低”出清提升工作领导小组作用，落实联席会议制度，定期听取改革试点工作进展情况，研究解决工作中的重大问题。市自然资源和规划局、安委办要紧密配合，通力协作，凝聚各地各部门力量；加强对上衔接沟通，获取上级政策支持；强化对下精准指导，提升改革实践成效。
（二）强化规范管理。各地应结合本地自然资源禀赋、“危污乱散低”用地实际状况，制定本地区深化资源配置改革、赋能“危污乱散低”用地出清提升的实施细则。按照任务科学、立项规范、实施有序、验收严格、专项专用的原则，对改革试点项目进行封闭运行。要切实强化责任担当，凝心聚力实践改革创新，全力以赴推动改革举措落地见效，保质保量完成改革赋能任务。
（三）强化政策宣传。各地要推动党建和业务深度融合，打造先锋自然党建品牌，进一步解放思想、创先争优，共破发展难题，营造良好的改革氛围。充分发挥积极性、主动性，在坚守改革底线和红线的前提下，敢闯敢试，创造性的解决问题。打造各具特色的改革亮点，适时总结提炼改革成果，形成可复制、能推广的改革经验。加大改革政策解读、宣传力度，引导社会各界转变发展理念，形成生态优先、绿色发展的共识。
（四）强化监督考核。将本实施意见的主要目标任务纳入市高质量发展考核范围，层层落实责任、传导压力，确保各项措施落实到位。加强改革试点落实过程的督查督办，对工作中弄虚作假、瞒报漏报、推进不力、监管责任不落实及逾期未完成整治提升任务的单位和责任人，依纪依规依法严肃追责问责。市各有关部门要严格把控立项审批，切实执行省生态修复、工业用地提质增效验收标准，从严管理指标的使用和归还。
附件：1. 2021-2025年全市消化利用批而未供土地任务分解表
2. 2021-2025年全市低效用地再开发任务分解表
3. 2021-2025年全市生态整治提升腾退空间任务分解表
常州市人民政府
2022年6月29日
（此件公开发布）
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