[摘要]

提高政府执行力是当代公共行政改革的重要内容，也是各国政府竭力追求的目标。温家宝总理在2006年十届全国人大四次会议上所作的《政府工作报告》中提出，要“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力”。这是执行力概念首次被写进《政府工作报告》，标志着政府执行力建设被正式纳入国家治理范畴。随着世界范围的公共行政改革的不断推进，各国都把提高执行力作为改革的重要目标，不断提高政府效能。

所谓行政执行力，就是指落实、完成决策目标任务，贯彻执行政策、法规、规章等的一种能力，是行政执行能力的简称。行政执行力有广义与狭义之分，广义上的行政执行力是指所有公共部门以及企事业单位的的行政组织贯彻执行能力。狭义的行政执行力仅指政府部门的行政执行能力。本文主要研究狭义的行政执行力。

政府部门行政执行力包括三个层面。宏观层面上看，指政府在进行社会管理、维护公共安全及为民众提供公共服务的过程中所体现的整体执行能力；中观层面上，是指政府各部门在执行政策、方针、制度时的贯彻力度；微观层面上讲就是指人的执行能力。从政府决策者到部门领导再到一般公务员，在面对执行问题时所体现的能力。

改革开放起来，常州作为经济发达地区，不断探索行政执行力的提升途径。通过实行大部制改革勾勒出服务型政府设置，通过改革创新审批机制构筑了行政审批快速通道，通过建立新闻、网络发言人制度助推了阳光政府建设，通过开通“三合一”平台网站加速了政府信息公开建设。但是随着经济社会的发展，我市行政执行力建设也暴露出了一些问题。温家宝总理所说的“政令不畅、执行不利；违法违规，失信于民”的现象时有出现。

一、  目前我市加强行政执行力建设的主要障碍

1、行政不作为行为。有法不依、有令不行,有些部门本位主义非常严重，只是仅仅从局部利益出发，对国家的法律、法规和方针政策置若罔闻，明明有政策，就是顶着不办，导致国家的法律政策形同虚设。 “行政不作为”在一定程度上影响了政府职能的正常发挥，使政府由社会服务者变成了“衙门”，造成许多矛盾和问题久拖不决，群众有了事情，感觉是“叫天天不应，叫地地不灵”。它在不知不觉中损害着人民群众的切身利益，也损害了党和政府的形象。它激化了党群、干群矛盾，影响了社会稳定，恶化了经济发展的环境。

近几年我市法院受理的“行政不作为”案件（需要数据）,但“行政不作为”却没有引起人们的足够重视。有不少政府机关工作人员，尽管生活上清白，不贪污不受贿，也不违法乱纪，但却抱着不求有功但求无过、得过且过的思想混日子。有的游手好闲，不想主动开展工作；有的回避矛盾，遇到棘手的问题，能推则推……最令人忧虑的是，不少党政领导干部，仅仅把这些看作是“工作作风、工作态度、群众观念”问题，不闻不问，甚至和这些滥竽充数的“好好先生”一样，凡事抹稀泥，能敷衍且敷衍。

调查发现，当前我市行政不作为行为在主要表现在以下几个方面：

（1）对于比较普遍的违法行为制止不力，导致违法事实长期存在，损害了公民、法人和其他组织的合法权益，损害了社会的公共利益。如，对于城市居民小区中屡禁不绝的违法建筑的处理即是能够反映这方面问题的比较典型的事例。一些居民出于自身生活方便和其他方面利益的考虑，无视有关城建方面的法律规定，或擅自违法圈地建造附属设施，影响了城市规划和市容市貌；或擅自违法搭建其他固定物，影响了其他居民的正常生活。由于拆除这些违法建筑工作量比较大，且存在一定的难度，城市建设管理部门不能长期地加强管理，抓创建时紧一阵，过后便松下来，致使违法建设愈来愈多，甚至于造成无法治理的混乱局面，受到影响的相邻方于是便四处告状。（需要城管部门提供数据）  或者交通上的行人、电动车违法行为。

（2）对于危害公共利益的违法行为，负有管理职责的部门未能引起足够的重视，或者未能充分考虑相关大众的利益，处理不力。如，随着一些工业化、服务业的发展，环境污染问题引起的纠纷越来越多，而一些负有管理职责的行政机关受利益驱动的影响，在行使管理职权时，不是以消除和治理环境污染为主，而是以罚代法，一罚了之，致使矛盾长期得不到解决，群众利益受到严重损害。（举例、数据）

2、行政随意性行为。胡锦涛同志在党的十六届四中全会上指出：“我们经常面临的一个突出问题是：从中央到地方为推进事业发展提出的好思路、好决策、好措施不少，但很多事情往往提出来后只是热闹了一阵，并没有真正落实，也没有达到预期的效果。追根寻源，重要原因还是由于没有做到求真务实”。同时他还列举了十个方面急需解决的问题。

在我市，政府职能部门对政策的随意性执行主要表现为：

（1）在执行政府的公共政策时,除了考虑公共利益和政治利益外，还会考虑自己部门的利益。在符合公共利益和政治利益的前提下如果贯彻的政策对本部门有利或者没有利益冲突，它就会积极执行；如果政策对门利益有损害，它会拖延执行，使贯彻周期无限延长，变相执行。在政策执行，由于政策利益的存在，使公共政策被政策执行主体操纵，为其自身的狭隘利服务，出现政策执行中的主观性、随意性、利己主义、本位主义等行为，造成策执行的“异化”。

（2）决策质量不高，或规划、政策、法规等脱离实际，或执行环境和条件发变化，或执行中阻力较大，导致朝令夕改、或执行中止、不了了之。这种情况很普遍，严重损害了政府信用，使政府的权威扫地，为以后规划、政策、法规执行埋下无穷的隐患。（道路重建）

3、行政腐败行为。部分政府官员为了追求自身经济利益,在政策执行中打着政府利益或国家利益的旗号，大肆进行权钱交易。腐败的本质就是运用公共权力获取私人利益，表现在政策执行中，就是以牺牲政府政策来换取个人的物质利益。政府官员由于受贿或企图得到其他各种不正当的好处，就必然会贪赃枉法,以各种手段来欺骗的执行。就拿拆迁领域来说，2006年至2009年6月，在常州市检察院所办理的城镇拆迁领域贪污贿赂犯罪案件中，共涉及城市建设、交通、土地管理等领域20人，教育系统工作人员7人，国有企事业单位工作人员32人，党政机关工作人员6人，城市和农村基层组织工作人员8人，其他人员7人。涉案人员既有掌握实权的领导干部，又有大量在城镇拆迁一线的基层工作人员和经办人员。其中，处级干部8人，科级干部14人，科级以下人员58人。发案环节主要集中在建设土地使用、工程招投标、资金管理、拆迁补偿款审核和拨付等众多环节。

二、我市执行力弱化的原因分析

(一)行政管理体制不完善是执行力弱化的根本原因。提高政府执行力是深化行政管理体制改革的重要目标,而行政管理体制改革的突破性进展,有效地保证和提高了政府执行力,对于提高政府执行力具有决定性的作用。由此可见,政府执行力的弱化需要从行政管理体制上寻根溯源。

1、组织结构不合理,职能分工不明确。第一,政府执行力的良好发挥要建立在各个行政机构设置健全,各部门职能清晰、分工明确的基础之上,只有结构合理、功能健全、职能清晰明确的政府才能为其发展提供一个良好的客观环境,使其得到充分的发挥,反之则会造成政府执行力的严重弱化。因此,加快政府机构改革的步伐,着力转变政府职能成为提升政府执行力的根本条件。（加入我市机构改革的历程）第二,推进政府机构改革是转变职能的组织保证,而转变政府职能是政府机构改革的关键之所在。在历次行政机构改革中,尽管取得了一系列令人可喜的成绩,但政府的职能体系仍未得到合理的配置。政府的职能内容庞杂、权责不清,导致政出多门,造成执行混乱。政府职能交叉重复,往往导致政府行为趋利避害、互相扯皮、互相推诿,严重影响了政府的执行力。针对上述原因,必须进一步深化行政管理体制改革,着力转变政府职能、理顺关系、优化结构、健全政府职责体系,只有这样才能从根本上解决执行力弱化的问题。

2、政策执行的监督机制不健全,对权力的约束力相对较弱。监督是对权力制约的理性选择,是防止权力滥用的必要手段,对政府执行力进行监督的目的是为了维护公共利益,健全的监督机制对权力具有恰到好处的约束作用,使政府执行力得到公平公正的发挥,有利于公共利益的实现,监督机制不健全则可能从外部机制上放松了对权力的控制,容易造成执行力的滥用等负面效应。由现实状况来看,目前监督机制虽逐渐提升,却还不够健全。一是从主体上看，从党和行政机关的角度,尽管各有关部门已经制定了相应的法律法规去监督政府的工作,但各监督部门不尽顺畅的协调和配合使监督工作中还存在一些空白,造成多方插手或互相推诿等状况;从人民群众的角度,由于我国民主进程的不充分性,公民的权利意识仍处在相对较低的水平,公民参与程度还不高,对政府工作的监督还很少;从舆论的角度,尽管媒体的发展把政府的工作置于更加透明的环境中,但我们仍可发现一些媒体由于受到某些部门的威慑而无法发挥作用。二是从机构上看,行政监督机构既包括政府专门设立的监察机构,又包括各行政机关内设的监察部门,如监察科、处、室等。这些监督机构的设立确实使政府的工作更加合法化、透明化、程序化。然而,还有一些监督机构形同虚设,责任、分工不明确,没有做到尽职尽责,给政府工作的有效执行带来了严重的负面影响。三是从内容上看,监督应该包括对主体、程序、实质、结果的监督,健全的监督机制还应该贯穿于政府组织及公务人员行政工作的全过程。而从目前的监督过程来看,首先,多注重对结果的监督,而忽视了对过程的监督,监督机构多忙于事后查缺补漏,而缺乏事前预防和事中控制,使监督工作陷入被动;其次,对行政主体的监督具有局限性,有些监督部门或监督者迫于权力的威慑,不敢做出应有的公平、公正的监督,或由于部门之间的“友好”关系而放松监督等;再次,对实质的监督不够,对应该重点监督的内容关注过少,而对不必要的或形式上的监督却强调过多。

3、信息沟通渠道不畅通。良好的信息沟通渠道主要体现为执行主体对公共政策的准确理解和传递,执行主体之间充分、有效的协调,执行主体与目标主体之间准确的认知,以及自下而上的畅通汇报等。畅通的信息沟通渠道能为政府执行力创造有益的发展环境,促进它的提升,反之则会阻碍政府执行力的发展,影响其有效发挥。一些政策指令从市级到辖市区要经过若干层级,既费时,又要在相当多的层级中逐级传递,导致了信息在传递过程中的失真及偏差,以致下级政府的错误执行。另外,公民参与的缺乏使得政府不能切实了解公民所关心的具体问题,给政策的有效制定带来阻碍,与实际不相符的政策在一定程度上加大了执行的难度。再者,很多好的决策方案并不能与当地实际情况相吻合,如若不及时向上反映,上级机关就无法了解决策执行情况,这也是造成执行不力的重要原因。

4、绩效评估的匮乏和不完善。政府绩效评估是按照一定的标准,采用科学的方法,对政府内部公务人员职责的履行程度作出检查和评定的管理方法,对于加强政府责任、提高政府效率起到举足轻重的作用。随着对绩效评估理论研究的不断深入和成熟,政府绩效评估的实际工作也呈现出积极的发展势头。当然,在得到理论支撑和实践丰富的同时,政府绩效评估也会出现一些问题,影响着政府执行力的提升。首先,对于工作绩效的考察在政府中早已存在,但一直缺少相应的法律上的保障,一是缺少对绩效评估的合法地位的确定,二是对于绩效评估的范围、内容、方法等都没有明确的法律制度加以确定。其次,对绩效评估体系的建设还处于初级阶段,评估标准还不尽完善,如对经济、效率方面的指标多,而对公平、安全方面的指标少;对结果要求的多,而对工作过程中潜在的绩效要求的少;对质与量的指标设计不平衡等。再次,绩效评估运行困难,根深蒂固的官本位的思想使政府机构总是试图维护自己的权威而不愿承认自己的缺点,更难以接受来自各界的批评指正,致使绩效评估的优越性由于人的缘故而被抹杀了。

三、加强我市行政执行力的对策和建议

（一）执行前（科学决策）

1、坚持以人为本:强化公共政策的合法性基础提升政府执行力的首要前提，是确立政府所有决策价值指向的合法性。任何一项公共政策的执行，都是政府与公众或者说政策利益相关者的互动过程，无法得到公众信任、支持的政策，其执行即使可能也将付出极高的代价。公共性是公共政策合法性的终极价值源泉。如果政策价值指向存在严重的公共性缺失，政策的执行必然会因为公众对政策合法性的质疑而陷入困境。“以人为本”作为科学发展观的核心，体现的正是当代中国公共政策的公共性，以及公平正义的价值指向。能否树立并坚持“以人为本”，以及“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的执政理念，能否在群众中树立良好形象，赢得广大群众的信任，直接决定着党委政府的决策能否得到群众的认同和支持，直接决定着党委政府执行力的高低。“民主政府的生存取决于被统治者的支持。人民对统治者的动机和行为所持有的信念，极大地影响着他们对政府的支持程度，影响着他们遵纪守法的意愿。”党委政府的公信力是其执政最重要的社会资本。一个政府如果能够同公众保持密切的互动联系，积极回应公众的公共需求，就可能拥有丰富的社会资本，就会得到公众的广泛信任，政府行为就会得到公众的广泛理解、支撑和配合，其执行力就会大大提高。相反，如果不能充分、及时回应公众的需求，甚至片面追求短期政绩，必然造成政府与民众关系的持续恶化，其结果必然是政府行为难以得到公众的理解和配合，不得不动用各种强制手段，投入极大的人力物力，才能实现自己的行政意图，造成行政成本不断攀升和行政效能持续弱化的局面。在政府真心实意地回应民众的需求，让民众充分地分享改革发展的成果的过程中。

2、创新决策机制：奠定政府执行力的良好基础良好的决策力是指政府在特定的制度约束中，能够依据特定的目标充分把握客观实际，对社会公共利益进行选择、综合和分配，从而制定出科学、合理的公共政策。作为执行力建设的逻辑前提，政府决策力水平的高低很大程度上影响着政府执行力的实现程度，内含着政府执行力方向的规定性。良好的决策力首先来自于正确的判断，而正确的判断则来源于对客观实际的深入调查与研究。要注重贯彻实事求是的原则，要从信息收集、决策议题聚焦、方案制定等多个环节入手，要求各政策相关部门广泛开展各种调查与研究，最大限度的认识和把握现实。作为对社会价值进行权威性分配的公共政策，其制定自然需要以增进公共利益为目标取向。党委政府要将公民参与作为确保公共政策的公共性和正当性的内在要求。在制定重大决策之前，除要组织以专业组为骨干的调研组，还必须深入到相关职能部门和镇（街道）进行广泛调查研究外，同时还要注重发挥政协、妇联、共青团、民间商会等组织和团体在决策过程中的民意表达与协商沟通的作用。可以通过市民论坛、网上访谈、咨询留言、市长信箱、意见征询等栏目，以网上投票、网络论坛、服务热线等形式搭建协商民主的平台载体，充分发挥协商民主的渠道沟通作用。另外，政府还可以定期召开与各社会团体及普通群众面对面的协商交流活动，作为完善政府决策的重要依据。在决策议题初步形成后，要切实发挥专家学者在决策中的应有作用，可以充分利用我市科教城资源或者周边城市的高校、科研所就各种重大决策进行探讨与意见交流，多渠道地进行各种沟通、咨询和论证活动，从而较好地保障了决策的科学合理性。

(二)执行中（抓落实）

强化责任落实：建立行政执行的刚性责任机制。要从完善制度、强化机制入手，建立健全了政府执行的责任落实机制。首先，在重大工程、项目的实施过程中，要普遍建立责任落实机制，成立专门的工程或项目建设领导小组，领导小组直接对市委市政府负责，并由党委政府领导担任领导小组组长，具体负责对工程、项目建设的组织领导和综合协调，负责研究解决工程建设中的重大问题，从而突破现有体制细密化分工体系的限制，形成统一高效的指挥体系。其次，在执行过程中，要将责任体系不断细化和清晰化，将各项目标任务层层分解，基本实现了目标责任明确到人。重大工作事项责任分解到分管领导和相关单位之后，各级职能部门也要围绕中心工作，结合各自实际和职能要求，对目标任务进行再梳理、再分解。镇（街道）的目标任务，则进一步向村（社区）和下属单位分解，落实到具体责任人；市级机关各单位的目标任务，则具体分解到科室和个人。再次，在常规工作方面，市政府可以通过与各单位签订工作目标责任状的形式落实具体责任，并在政府网上进行公示。通过建立明确的工作责任标准，落实到部门、个人的责任目标，使每项具体的工作，都有明确的责任人，其工作的完成情况均有可量化的考核评估标准，从而做到责任主体、工作标准、完成时限“三明确”，以便随时进行考核评估。一整套责任落实机制，能够较为有效地保证了在突发公共事件中人民的基本生活能够得到切实的落实和保障。

(三)执行后（抓考核）

1、强化督查考核：建构行政执行力提升的压力机制

强有力执行力还来自于严格的督查制度。为保障已经落实到位的工作责任能够得到切实有效的执行，我市要建立起了系统化的督查机制。在我国地方经济发展的过程中，重大工程的建设常常是拉动经济增长的主要推动力量，对当地的整体经济和社会发展起着重要的影响作用。因此，为保证重大工程事项按照既定的计划有条不紊地推进，要建立工程建设情况和项目推进情况定期汇报制度以及月度分析、难题会商等工作机制。对重点工作和重点项目，市委督查室要跟踪督办，各镇（街道）和辖市区级机关各单位对交办的督查事项也逐级负责落实。同时，为拓宽督查渠道，要充分发挥区人大、政协、媒体舆论的作用，对事关发展全局的重点项目和重点工作、对事关群众切身利益的重大问题进行经常性、全过程督查。为实现督查工作的有理可据，可以要求各单位制定年度工作目标计划书，由考核办初审，然后根据不同的职能目标分别交有关部门审核。各单位目标考核内容经区目标管理考核领导小组审定后，则成为具体执行过程中政府督查的主要依据。在对政府执行情况的督查中，公民参与也是必不可少的。应充分利用网络平台，建立人民群众评议机关工作网，并与政府门户网站链接。群众评议应分别在三方面影响评议分，一是群众（含党代表、人大代表）对部门贯彻落实市委、市政府重点工作和实事项目的满意度；二是与该部门业务工作直接相关的单位或个人对该部门工作效果、工作效率、工作作风的满意度；三是网上建议按期办结反馈情况和处理质量。上述形式多样的督查、考核机制，给广大干部的工作建立起了一种有效的压力机制，可以较好地解决了机关工作存在的“不作为、中梗阻、乱作为”等问题，强化了广大领导干部和政府工作人员的责任意识，为提升党政执行力提供了有效的保障。

 2、营造文化氛围：打造具有地方特色的执行力文化。执行力文化是政府组织内的全体执行主体所共享的关于“执行”价值观念、信念以及行为规范的总称，它能够以潜移默化的方式影响执行者的思想意识和执行行为，并逐步成为执行者自觉地执行思维惯性和行动惯性。因而，如果说政府执行过程中可资利用的物质资源是政府执行力建设的“硬件”的话，执行力文化实质上成为政府执行力建设的“软件”，它构成了政府执行的软实力。一是在各种形式的理论学习和舆论宣传中，着力强化各级干部的执行意识、实干意识。无论是在各级各部门的党委中心组学习，还是各种干部教育培训活动中，都要着重倡导“敢为、求实、争先”的常州精神，努力在整个干部队伍中形成对务实高效的执行力文化的认同感。同时，通过培育、宣传、弘扬各行各业先进典型，批评形式主义、官僚主义等影响执行力建设的作风，来不断激发全市干部求真务实、勇于创新的精神。二是在干部队伍建设上，明确树立重实干、重执行的选人用人导向。在全面考核干部德、能、勤、绩、廉情况的基础上，始终注重以正确的政绩观考核领导干部工作实绩，侧重选拔那些政治坚定、工作出色、实绩显著的干部，通过营造“想干事的人有机会、能干事的人有舞台、干成事的人有地位”的导向，引导各级干部主动强化自己的执行意识，自觉地提高自己的执行能力。三是在廉政文化建设以及各种政治理论学习教育活动中，着力提高各级干部成就事业的精神境界。通过探索各种形之有效的教育方式，引导广大干部树立正确的价值观和权力观，追求“立志干大事、勇于创新业”的人生境界。四是积极创新培训方式，突出强化培训对象的针对性和培训内容的实效性，根据层级、部门、年龄、学历、任职经历等不同特点，有针对性开展以提高创新能力为重点、以胜任本职工作为目标的岗位培训。除抓好政治理论学习外，重点加强市场经济、外经外贸、招商引资、城市管理、依法行政及本职岗位所需要的专业知识、政策法规业务知识的培训，大力弘扬务实高效的常州执行力文化，从而不断强化全区干部的执行意识并提高他们的执行能力。