谢忠秋

【摘要】如何走出具有政协特色的民主监督之路，是政协需要解决的重大问题之一。为此，本文根据政协特点，结合实际，提出了“协商监督”和“议政监督”两条有效实现政协民主监督的新路径，并与独立履行民主监督职能一起，初步构建了具有政协特点的“一体两翼式”的政协民主监督体系。

【关键词】 政协  民主监督  协商监督  议政监督

毋庸讳言，与政协所具有的政治协商和参政议政两项职能在实践中所取得的成效相比，其民主监督职能所达到的效能则要降低了很多。究其原因，固然与 民主监督意识不强、民主监督制度不完善、民主监督的形式略显单一、民主党派的自身建设还有差距等有关，但也不乏与民主监督的实现路径不畅乃至不通有关。事实是，在政协的三大职能中，无论是政治协商，还是参政议政，其有效的实现路径都有很多，而唯有民主监督，常常形成的是“玻璃门”、“光明路”，其结果是政协民主监督 “说起来重要、做起来次要，忙起来不要”。也正是如此，在实际工作中，作为民主监督主体的各民主党派，也是参政议政重于民主监督，“不愿、不敢、不善监督”的问题更是长期存在。因此，积极探寻出一条有效实现政协民主监督的路径就显得十分重要。

那么，又该如何更好地实现有效的民主监督呢？我们认为，政协除了独立地履行民主监督的职能外，还有两条路径好走，一是将政协的民主监督寓于政协的政治协商中，走出一条“协商监督”的政协民主监督之路；二是将政协的民主监督寓于政协的参政议政中，走出一条“议政监督”的政协民主监督之路，从而形成具有政协特点的以独立履行民主监督职能为一体的，以“协商监督”和“议政监督”为两翼的“一体两翼式”政协民主监督体系。

一、寓民主监督于政治协商中的“协商监督”

事实是，“协商式监督”本身就是政协民主监督的鲜明选择。在《中国人民政治协商会议章程》中，对民主监督进行了严格的定义，即民主监督“是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策、重大改革举措、重要决策部署的贯彻执行情况，涉及人民群众切身利益的实际问题解决落实情况，国家机关及其工作人员的工作等，通过提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督”。正是政协的民主监督性质是一种“协商式监督”，这也将政协民主监督与中国共产党内部监督、人大、政府专门机关和司法机关的监督以及新闻舆论监督等进行了本质的区别。

在性质确定了以后，问题的关键在于如何实现这样的“协商式监督”？显然，除了一般的协商外，之于政协而言，还有一种最为重要的协商，这就是政治协商。由此决定，“协商式监督”也应包括寓民主监督于政治协商中的“协商式监督”——为了更好地区别，我们将这一寓民主监督于政治协商中的特殊的“协商式监督”称之为“协商监督”。如果说其他的一般的“协商式监督”是一种主要形态，那么“协商监督”则是一种重要的补充，而且随着政协民主监督机制的不断完善，其寓民主监督于政治协商中的“协商监督”则将成为一种不可忽缺的非常重要的形式。这里，我们重点讨论寓民主监督于政治协商中的“协商式监督”。

所谓寓民主监督于政治协商中的“协商监督”，就是在进行政治协商的同时，开展民主监督，即将对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策、重大改革举措、重要决策部署的贯彻执行情况，涉及人民群众切身利益的实际问题解决落实情况，国家机关及其工作人员的工作等所提出的意见、批评、建议一并在政治协商时加以反映，不仅进行政治协商，而且进行“协商监督”。这样做的最大作用就在于保证了政协民主监督，尤其是民主党派民主监督的严肃性以及由严肃性而形成的有效性。这是因为，政治协商作为一种制度，具有政治的严肃性。在政治协商时，开展民主监督也作为一种制度安排，必然也使得其具有了政治的严肃性。如此，就可以打消政协，尤其是民主党派“不愿乃至不敢”民主监督的心理，从而更好地保证政协民主监督，尤其是民主党派民主监督的严肃性，使政协民主监督的有效性得到真正地发挥。

那么，又该如何进行“协商监督”呢？根据《中国人民政治协商会议章程》第一章第四条之明确规定，协商“应制定年度协商计划。专题议政性常务委员会会议议题、专题协商会议题及其他协商形式的重要议题，应列入年度协商计划，做到协商议题和协商形式相匹配”。对此：

1.在制定年度协商计划时，就将民主监督的内容纳入年度协商计划中，从而保证“协商监督”的计划性；

2. 在专题议政性常务委员会会议、专题协商会议及其他协商形式的重要会议中，纳入与之相匹配的民主监督议题，从而保证“协商监督”路径的畅通；

3.也可召开专门的民主监督协商会议，从而保证“协商监督”的有力开展。

二、寓民主监督于参政议政中的“议政监督”

在《中国人民政治协商会议章程》中，对参政议政也进行了严格的定义，即参政议政“是对政治、经济、文化、社会生活和生态环境等方面的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议”。不仅如此，而且在第一章第四条明确指出“要综合运用各种形式，集协商、监督、参与、合作于一体，完善以全体会议为龙头，以专题议政性常务委员会会议和专题协商会为重点，以协商座谈会、对口协商会、提案办理协商会等为常态的协商议政格局”。

由此可见，政协的参政议政格局不仅是一种“协商议政格局”，而且是一种“集协商、监督、参与、合作于一体”的“协商议政格局”。显然，在这一“协商议政格局”中，政协的民主监督是一个重要的不可忽略的构成要素。然而，这相对于政协的民主监督这一职能来说，如是又是远远不够的，其核心在于将监督与议政集于一体——从政协民主监督的视角，要真正提高民主监督的实效，就是要将政协的民主监督寓于政协的参政议政中，走出一条“议政监督”的政协民主监督之路。

所谓寓民主监督于参政议政中的“议政监督”，就是各政协委员和各民主党派在参政议政的同时，开展民主监督，即将对政治、经济、文化、社会生活和生态环境等方面的重要问题以及人民群众普遍关心的问题等所提出的意见、批评、建议一并在参政议政时加以反映，不仅通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议进行参政议政，而且通过参政议政开展民主监督，进行“议政监督”。 

在现实中，各级党政机关对政协所提的调研报告、提案、建议、社情民意等都会有一个比较好的落实，至少都会给予一个正式的答复，也许正是如此，政协委员和各民主党派在参政议政时，其积极性较高。而相比之下，对于民主监督所提出的意见、批评、建议由于没有专门的机构或人员负责处理反馈，导致政协提出的意见或建议时常没有回音；再加之有的被监督单位总认为政协民主监督所提的意见和建议只是协商，仅供参考，很少根据意见认真进行整改，从而影响了政协委员和各民主党派民主监督的积极性。而在参政议政中开展民主监督，进行“议政监督”，就可以让各级党政机关像重视政协所提的调研报告、提案、建议、社情民意那样，重视政协民主监督所提出的意见、批评、建议，尤其是在召开政协全体会议期间，其民主监督所提出的意见、批评、建议应与所提提案具有同等效力，至少也能保证被监督的相关党政机关给予监督者一个正式答复，从而较好地克服过去长期所存在的由执政者自己选择监督主体、内容、范围、形式而造成的在具体操作上存在较大随意性的现象。

那么，又该如何进行“议政监督”呢？ 当务之急就是要解放思想，大胆创新，在格局上——将政协的民主监督寓于“以全体会议为龙头，以专题议政性常务委员会会议和专题协商会为重点，以协商座谈会、对口协商会、提案办理协商会等为常态的”各种协商议政会议中，形成“议政监督格局”；在组织上——在政协中成立政协民主监督委员会，赋予像提案委员会类似的职权，以组织健全的有效性保障权利实施的有效性。

三、“协商监督”和“议政监督”的有机结合

“协商监督”和“议政监督”两者有着根本的区别。主要表现为：

内容不同。“协商监督”的内容由政治协商的内容所决定；而“议政监督”的内容则由参政议政的内容所决定。

程序不同。“协商监督”的程序由政治协商的程序所规定；而“议政监督”的程序则由参政议政的程序所规定。

实施条件不同。“协商监督”是对国家大政方针和地方的重要举措以及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的重要问题，在决策之前和决策实施之中进行。而“议政监督”则是对政治、经济、文化、社会生活和生态环境等方面的重要问题以及人民群众普遍关心的问题进行，没有“决策之前和决策实施之中”进行的条件限制。

两者共同构成政协民主监督体系的“两翼”，与独立履行民主监督职能一起，形成了具有政协特点的“一体两翼式”的政协民主监督体系。

　但正如任何系统内部诸要素之间必须相互协调，才能形成合力一样，“协商监督”和“议政监督”也必须做到相互有机结合，相辅相成。为此，我们有必要展开结合模式、结合机制等相关问题的研究，形成完整的“协商监督”和“议政监督”的制度程序和参与实践，以不断增强政协民主监督的实效，从根本上解决政协三大职能发挥不平衡、不充分的现实矛盾。

参考文献：

1. 中国人民政治协商会议章程（2018年版）

2. 黄燕明，切实加强和改进政协民主监督工作，2017年06月14日，来源：人民政协网