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为进一步完善全市建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理，提升土地资源对全市社会经济高质量发展的承载效能，根据国家、省、市有关规定，常州市自然资源和规划局起草了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（征求意见稿），现向社会公开征求意见，如有相关意见或建议，可以于2022年12月3日前将书面意见或建议以信函或邮件方式反馈。
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附件1：《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见（征求意见稿）》
附件2：关于《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见（征求意见稿）》的起草说明
常州市自然资源和规划局
2022年11月4日
附件1：
关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见
（征求意见稿）
为进一步完善我市建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理，推进土地要素市场化配置，促进土地要素流动自主有序，提高存量土地资源配置效益，提升土地资源对全市社会经济高质量发展的承载效能，根据《中华人民共和国民法典》《土地管理法》《城市房地产管理法》《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）和《省政府办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（苏政办发〔2020〕56号）等规定，结合我市实际，制定本实施意见。
一、总体要求
（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，坚持供给侧结构性改革为主线，坚持新发展理念，以深化市场化改革为导向，以优化资源配置为目标，以不动产统一登记为基础，打造产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场，形成一、二级市场协调发展、规范有序、集约高效的现代化土地市场体系。
（二）适用范围。建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的交易对象是国有建设用地使用权，重点针对土地交易以及土地连同地上建筑物、其他附着物等整宗地一并交易的情况。已依法入市的农村集体经营性建设用地的转让、出租、抵押，可参照本意见执行。
二、建设用地使用权转让
（三）明确转让范围。本实施意见所指建设用地转让是指各类导致建设用地使用权转移的行为，包括买卖、交换、赠与、出资以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等形式导致的建设用地使用权转移。建设用地使用权转移的，地上建筑物、其他附着物所有权应一并转移；地上建筑物、其他附着物所有权转移的，该建筑物、其他附着物占用范围内的建设用地使用权一并转移。涉及房地产转让的，按照房地产转让相关法律法规规定，办理房地产转让相关手续。
（四）界定转让类型。区分建设用地使用权取得方式，明确转让的基本要求。以划拨方式取得的建设用地使用权转让，需经依法批准，土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴土地出让价款，由交易双方申请转移登记，保留划拨方式；不符合《划拨用地目录》的，在符合规划的前提下，需按规定办理土地使用权出让手续，由受让人依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。以出让方式取得的建设用地使用权转让，在符合法律法规、出让合同、产出监管协议等约定的前提下，充分保障交易自由。以作价出资（入股）方式取得的建设用地使用权转让，参照以出让建设用地使用权转让的有关规定，不再报原批准机关批准，但应办理不动产变更登记。转让后，可根据权利人申请，保留为作价出资（入股）方式，或直接变更为出让方式。以租赁方式取得的建设用地使用权转让，参照出让建设用地使用权转让的有关规定。
（五）明确转让要求。1.禁止转让的情形。下列情形之一的，不得转让：（1）权属有争议的；（2）未取得不动产权证书或无法提供其他权属证明材料的；（3）司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制建设用地使用权及地上建筑物、其他附着物所有权的；（4）共有土地使用权及地上建筑物、其他附着物所有权，未依法经其他共有人同意的；（5）未达到法定土地开发要求的；（6）不符合出让合同、产出监管协议等约定的转让要求的；（7）法律、行政法规禁止转让的其他情形。
2.达到法定投资开发要求的认定。对属于房屋建设工程的，提供具有资质的审计、资产评估、会计事务所等机构出具的已完成开发投资额达到开发投资总额的25%以上的审计（评估）报告（已投资额、总投资额均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费）；对属于成片开发土地的，形成工业用地或者其它建设用地条件。
3.分割转让要求。建设用地使用权分割转让应符合规划、出让合同、产出监管协议的约定或划拨决定书的规定，分割转让部分应具备独立分宗条件，涉及公共配套设施建设和使用的，转让双方应在合同中明确有关权利义务，但已完成开发建设的工业用地（包括标准厂房用地、新型工业用地），其配套建设的行政办公及生活服务等附属设施不得分割转让。拟分割宗地已预售或存在多个权利主体的，应取得相关权利人同意，不得损害权利人合法权益。未完成开发建设的，在不改变原出让合同约定或划拨决定书规定的前提下，按照批准的规划方案满足独立分宗条件的，可分割转让，转让时应明确交易双方各自用地范围内的土地用途和建筑规模等内容，作为建设用地规划审批和规划核实的依据。
4.合并转让要求。建设用地使用权合并后应具备独立宗条件。合并前各宗地土地使用权类型均为划拨，宗地合并转让后用途符合《划拨用地目录》的，可选择保留划拨方式合并转让；不符合《划拨用地目录》的，需按规定办理补办出让，依法补缴土地出让价款。合并前涉及划拨、出让、作价出资（入股）、授权经营等多种土地使用权类型的，原则上应统一办理出让，并依法补缴土地出让价款。建设用地使用权合并转让前涉及土地使用年限终止日期不一致的，可按规定办理相关手续统一土地使用年限终止日期。建设用地使用权合并转让涉及公共配套设施建设和使用的，转让双方应在合同中明确有关权利义务。
（六）转让手续办理。建设用地使用权转让应当按规定办理不动产转移登记，其中工业用地在转让不动产转移登记时，受让方应首先取得地块所在地镇（街道）或开发区管委会出具的产业准入意见，并与前述部门签订《产出监管协议》，明确宗地在使用期限内的亩均税收、亩均销售收入、违约责任和监管主体等要求。建设用地使用权分割转让的，市不动产登记中心、各辖市、区自然资源和规划主管部门或其指定的行政服务窗口均可受理审查，各辖市、区自然资源和规划主管部门对符合转让要求的，按规范要求出具分割后独立分宗的规划条件，在征得所属区人民政府（常州经开区管委会）同意后出具审查意见，并提交市自然资源和规划局审批，审批通过后依规办理不动产转移登记。
（七）实施差别化税收政策。积极落实“以地控税、以税节地”长效机制，强化工业企业资源集约利用综合评价结果的运用，引导土地使用权人提高土地利用效率和效益。依法落实减税降费政策，进一步助企纾困降低交易成本，依据国家有关规定对我市增值税小规模纳税人，按照税额的50%减征城镇土地使用税。
三、建设用地使用权出租
（八）明确出租范围。本实施意见所指建设用地使用权出租，是指土地使用权人作为出租人将建设用地使用权随同地上建筑物、其他附着物出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。
（九）规范出租行为。使用权出租应当签订租赁合同，租赁期限不得超过建设用地使用权剩余年限，租赁合同不得违背国家法律、法规和土地使用权出让合同的规定。全部或部分建设用地使用权出租后，有偿使用合同载明的权利和义务仍由原建设用地使用权人承担。建设用地在租赁期内，因买卖、赠与或继承等原因发生转移的，原租赁合同对承租人和新土地使用权人继续有效。承租人未经原出租人同意转租的，出租人可以解除合同。
划拨建设用地使用权长期出租，或部分用于出租且可分割的，应依法补办出让、租赁等有偿使用手续。涉及全部或部分国有建设用地使用权出租的，相关公共配套设施建设和使用应在租赁合同中明确。
各辖市区应加强划拨建设用地使用权出租及现有建设改变用途土地收益征缴管理，建立土地收益年度申报制度。划拨建设用地使用权出租的，建设用地使用权人应依法申报并缴纳相关土地收益，土地收益纳入土地出让收入管理。
四、建设用地使用权抵押
（十）明确抵押范围。本实施意见所指建设用地使用权抵押是指建设用地使用权人（抵押人）将其合法取得的土地使用权以不转移占有的方式作为抵押财产向抵押权人履行债务做出的担保行为。债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，债权人有权就该抵押物优先受偿。
（十一）明确抵押条件。以划拨方式取得的建设用地使用权可以依法依规设定抵押权，划拨土地抵押权实现时应优先缴纳土地出让收入。以出让、作价出资或入股等方式取得的建设用地使用权可以设定抵押权。以租赁方式取得的建设用地使用权，承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，根据租赁合同约定，其地上建筑物、其他附着物连同土地可以依法一并抵押。建设用地使用权分割抵押须按照批准的规划方案进行分割，分割抵押地块应具备独立分宗条件。有偿使用合同另有约定的从其约定。
（十二）放宽对抵押权人的限制。自然人、企业均可作为抵押权人申请以建设用地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权办理不动产抵押相关手续，涉及企业之间债权债务合同的须符合有关法律法规的规定。土地连同地上建筑物、其他附着物在抵押物价值范围内可以设定多个抵押权人，同时设定多个抵押权人时，应在抵押合同和不动产登记簿中载明抵押权顺位。
（十三）依法保障抵押权能。营利性的养老、医疗、教育等社会领域机构、企业可将以有偿方式取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资。各辖市区要进一步完善抵押权实现后保障原有经营活动持续稳定的配套措施，采取告知承诺制等方式，确保土地用途不改变、利益相关人权益不受损。建设用地使用权、建筑物和其他土地附着物、正在建造的建筑物可以申请办理不动产抵押登记。以建设用地使用权以及全部或者部分在建建筑物设定抵押的，应当一并申请建设用地使用权以及全部或者部分在建建筑物抵押权的首次登记。探索建立建设用地使用权抵押风险提示机制和抵押资金监管机制，切实防控抵押风险，维护土地、金融市场秩序。
五、创新二级市场运行模式
（十四）建设交易平台。大力推进线上交易平台和信息系统建设。搭建城乡统一的土地市场交易平台，发布交易指引，汇集土地二级市场交易信息，接受交易委托，提供交易场所、交易鉴证和咨询、审批办理服务，营造友好的交易环境。
（十五）规范交易流程。依托土地二级交易平台，按照“信息发布—达成意向—签订合同—交易监管”的交易流程服务二级市场交易需求。交易双方可通过土地二级市场交易平台等渠道发布和获取市场信息；可自行协商交易，也可委托土地二级市场交易平台公开交易；达成一致后签订合同，依法申报交易价格，申报价格比标定地价低20%以上的，市、县人民政府或其指定的土地储备机构可行使优先购买权。
（十六）加强交易协作。各部门应加强系统配合，建立信息征询、反馈和共享机制。资源和规划部门应当根据司法机关工作需要提供所涉不动产的权利状况、原出让合同约定的权利义务情况、土地使用权转让等相关条件查询。司法拍卖或国有企业改制中涉及划拨建设用地使用权转移或处置的，司法机构或国资部门应征求资源和规划部门意见，并将宗地有关情况如实告知当事人。
六、强化二级市场服务与监管
（十七）优化政务服务。在土地交易机构或平台内汇集交易、登记、税务、金融等相关部门或机构的办事窗口，大力发展“互联网+政务服务”，积极推进“一窗受理、一网通办、一站办结”，大力精简证明材料，压缩办理时间，提高办事效率和服务水平。发挥土地交易机构或平台的专业优势，提供法律、政策咨询服务，协调矛盾，化解纠纷，营造良好的交易环境。
（十八）强化市场监管。加强全市土地二级市场动态监测监管，二级交易平台应与存量资源信息化管理平台对接，相关情况应及时汇入存量资源信息管理平台，有效监管二级市场交易情况与资源利用状况，科学引导存量资源向符合高质量发展要求的产业项目流动，切实保障好项目不缺土地、好产业不缺空间。将二级市场土地交易情况作为年度建设用地供应计划的确定依据之一，积极提升土地市场调控管理水平，促进土地市场健康有序发展。
七、保障措施
（十九）加强组织领导。各地要落实主体责任，建立自然资源和规划、人民法院、发展改革、财政、住房和城乡建设、国有资产监督管理、行政审批、税务、市场监管、金融监管、中国人民银行等部门联动机制，明确任务分工，压实工作责任，形成工作合力，有序推进土地二级市场建设。
（二十）加强宣传引导。加大土地二级市场相关政策的宣传力度，及时总结推广典型经验和创新做法，扩大土地二级市场影响力、吸引力。合力引导市场预期，及时回应社会关切的问题，全市各界形成良好的舆论氛围，促进全市土地资源高效配置、可持续利用。
（二十一）加强指导监督。加强分类指导，坚持问题导向和需求导向，鼓励各地结合实际需求创新工作机制，完善配套政策。树牢底线思维，强化建设用地二级市场的监督管理和风险防控，对违反土地二级市场相关规定的部门、单位及有关人员严格实行责任追究，确保土地二级市场依法依规、健康有序运行。
附件2：
关于《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见（征求意见稿）》的起草说明
一、制定背景
完善土地二级市场是党的十八届三中全会作出的重要决策部署，也是国家和省重点推动的改革事项。2019年，中央深改委审议通过了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》。2020年，省级层面也出台了相应的实施意见。按照国家和省文件要求，各地需制定相应的管理规定，虽然，市自然资源和规划局出台了《常州市建设用地使用权转让管理办法（试行）》（常自然资规发〔2021〕72号），对建设用地转让进行了规范和探索，但还不能满足全市建设用地二级市场统一管理的需求。为了进一步完善我市建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场，促进土地要素流通顺畅，提高存量土地资源配置效率，提升节约集约用地水平，市自然资源和规划局在贯彻上级文件基础上，结合我市实际，牵头起草了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见（征求意见稿）》（以下简称《实施意见》）。
二、制定依据
1.《中华人民共和国民法典》
2.《中华人民共和国土地管理法》
3.《中华人民共和国城市房地产管理法》
4.《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
5.《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）
6.《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（苏政办发〔2020〕56号）
7.《节约集约利用土地规定》（国土资源部令第61号）
8.《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》（自然资办发〔2019〕31号）
9.《关于进一步加强土地供应和开发利用监管工作的指导意见》（苏自然资发〔2019〕9号）
10.《关于印发进一步推进工业用地提质增效实施细则的通知》（苏自然资发〔2021〕264号）
三、主要内容
《实施意见》由七个部分的主要内容组成，具体如下：
第一部分，明确实施意见的总体要求。旨在打造产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场，形成一、二级市场协调发展、规范有序、集约高效的现代化土地市场体系。对已依法入市的农村集体经营性建设用地的转让、出租、抵押，可参照国有建设用地使用权二级市场规则执行。
第二部分，规范建设用地使用权转让管理。从转让范围、类型、标准和转让手续办理几个方面对建设用地使用权转让进行规范。区分建设用地使用权取得方式，明确转让的基本要求、禁止转让的情形，细化达到法定投资开发要求的认定标准，明确土地分割和合并转让的要求以及转让手续的办理、审批流程。
第三部分，规范建设用地使用权出租管理。明确出租范围，规范出租行为，对划拨建设用地使用权长期出租，或部分用于出租且可分割的，应依法申请补办有偿使用手续。要求各地加强划拨建设用地使用权出租及现有建设改变用途土地收益征缴管理，并提出建立土地收益年度申报制度。
第四部分，规范建设用地使用权抵押管理。明确抵押范围，抵押条件，依法保障土地使用权人的合法权益。以划拨方式取得的建设用地使用权可以设定抵押权，划拨土地抵押权实现时优先缴纳土地出让收入。放宽了对抵押权人的限制，提出自然人、企业均可作为抵押权人申请办理抵押；并明确营利性的养老、医疗、教育等社会领域机构可将有偿取得的建设用地使用权、设施抵押融资。为完善抵押权实现后保障原有经营活动持续稳定，要求各地采取告知承诺制等方式，确保土地用途不改变、利益相关人权益不受损。
第五部分，创新建设用地二级市场运行模式。提出要搭建全市统一的土地二级市场交易管理服务平台，规范市场交易流程。交易价格应依法申报，申报价格比标定地价低20%以上的，市、县人民政府或其指定的土地储备机构可行使优先购买权，维护二级市场平稳有序发展。加强部门之间的交易协作配合，建立信息征询、反馈和共享机制。
第六部分，强化建设用地二级市场服务与监管。大力发展“互联网+政务服务”，积极推进“一窗受理、一网通办、一站办结”，积极提高办事效率和服务水平。加强全市土地二级市场动态监测监管，通过信息化手段，及时掌握二级市场交易情况和资源利用状况，引导土地资源向优质产业项目流动。
第七部分，保障措施。加强组织领导，建立多部门联动机制，以促进全市土地资源高效配置、可持续利用为导向，加强指导监督，确保土地二级市场依法依规、健康有序运行。
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