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为加强公众参与行政规范性文件制定工作，提高行政规范性文件制定质量，现将《常州市实施〈江苏省行政规范性文件管理规定〉办法（征求意见稿）》全文公布，向社会各界广泛征求意见，以便进一步研究、修改后提请市政府审议。您可在2023年11月18日之前将自己的意见或建议以邮寄、传真或电子邮件方式提交。感谢支持！
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附件：1.《常州市实施〈江苏省行政规范性文件管理规定〉办法（征求意见稿）》
2.关于《常州市实施〈江苏省行政规范性文件管理规定〉办法（征求意见稿）》的说明
常州市司法局
2023年11月8日
附件1
常州市实施《江苏省行政规范性文件管理规定》办法（征求意见稿）
第一条 为了深入推进依法行政，全面建设法治政府，提高行政规范性文件的制定质量，加强对行政规范性文件的监督管理，维护国家法制的统一，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）《江苏省行政规范性文件管理规定》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条本市行政区域内行政规范性文件的制定和监督管理工作，适用本办法；法律、法规、规章以及国家政策文件另有规定的，从其规定。
第三条县级以上地方人民政府办公机构制定或者由县级以上地方人民政府所属工作部门起草、报请本级人民政府批准后以部门名义印发的行政规范性文件参照政府行政规范性文件进行管理。
第四条 市、县级市（区）人民政府应当加强对行政规范性文件管理工作的领导和监督。
镇人民政府、街道办事处负责本机关行政规范性文件的制定、报送备案、实施、评估、清理等工作。
常州经济开发区管理委员会在规定的职责范围内做好行政规范性文件管理相关工作。
第五条 市、县级市（区）人民政府办公机构按照国家公文处理和政府信息公开的相关规定，负责本级人民政府行政规范性文件处理和统一公布工作，并对下级行政机关的相关工作进行业务指导和督促检查。
市、县级市（区）人民政府所属部门以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织负责本部门或组织行政规范性文件的管理，具体承担政府行政规范性文件起草、实施、评估、清理等工作。
司法行政部门负责本级人民政府行政规范性文件的合法性审核工作和报送本级人民政府备案的行政规范性文件的审查工作，负责对同级政府部门和下级政府行政规范性文件的制定和管理情况进行指导、监督、检查。
市场监督管理部门负责指导、监督行政规范性文件的公平竞争审查工作。
纪委监委负责组织指导行政规范性文件的廉洁性审查工作。
党委政法委负责协调、指导行政规范性文件的社会稳定风险评估工作。
妇联负责指导、监督行政规范性文件的性别平等评估工作。
第六条 市、县级市（区）司法行政部门会同本级机构编制主管部门编制行政规范性文件制定主体清单，对有权制定行政规范性文件的制定机关进行登记并报本级人民政府确定。
行政规范性文件制定主体清单由市、县级市（区）人民政府向社会公布并实行动态管理，根据法律、法规、规章制定、修改、废止及机构设置变化等情况，及时进行调整并向社会公布。
第七条 市、县级市（区）人民政府所属工作部门通过自行制定或者联合制定行政规范性文件可以满足履行职责需要的，应当自行制定或者联合制定行政规范性文件，不得提请市、县级市（区）人民政府以及政府办公机构制定或者转发行政规范性文件。
第八条 政府行政规范性文件由实施部门负责起草；涉及多个实施部门的，由主要实施部门牵头起草。对实施部门或者主要实施部门存在争议的，由本级人民政府指定。相关实施部门应当协助起草单位开展行政规范性文件起草工作。
第九条 制定机关应当加强计划统筹，编制行政规范性文件年度制定计划，明确行政规范性文件的名称、起草单位、送审时间等。
政府行政规范性文件起草单位应当根据实际需要和本级人民政府要求，申报行政规范性文件年度制定计划项目。
对未列入年度制定计划而又迫切需要制定政府行政规范性文件的，由有关部门向本级司法行政部门提出立项建议，经司法行政部门审核并报请本级人民政府批准后实施。
未列入年度制定计划或者未进行立项审查的，原则上不得实施。
对已列入年度制定计划的政府行政规范性文件项目，因经济社会客观形势发展变化等原因不能实施的，由起草单位向本级司法行政部门提出取消项目的建议，并报请本级人民政府批准。
第十条 起草行政规范性文件，应当全面论证制定的必要性、可行性、合理性，对需要解决的问题、拟设立的主要制度、主要措施以及出台时机、预期效果和可能产生的影响进行评估。
第十一条 起草行政规范性文件，应当开展廉洁性评估，对文件在权力规范设定、防止利益冲突、程序规范设计、责权相统一等方面是否存在廉洁性问题进行全面评估。
第十二条 行政规范性文件风险评估工作参照《江苏省行政立法风险评估暂行办法》执行。涉及就业、教育、房地产、社会保障、食品安全、卫生健康、服务收费、市场监管等影响民生的重大政策制定和调整的，还应当接受制定机关同级党委政法委的指导。
第十三条 行政规范性文件起草单位应当按规定开展公平竞争审查。起草单位认为行政规范性文件不涉及市场主体经济活动的，应当在起草说明中载明。
政府行政规范性文件涉及市场主体经济活动的，起草单位应当送同级市场监督管理部门开展公平竞争审查复审。
第十四条 行政规范性文件性别平等评估工作依据《建立健全常州市法规政策性别平等和儿童优先评估机制的意见》开展。
第十五条 起草单位组织专家论证时，可以采取召开专家论证会、书面征询专家意见、委托咨询论证等方式。采取书面征询意见方式的，参与论证的专家应当出具签名的书面论证意见。
第十六条 本办法第十至十五条规定的评估论证，应当形成独立成篇的正式评估报告或在文件起草说明中载明，作为制定行政规范性文件的重要依据。
第十七条 起草的行政规范性文件涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧，对公民、法人或者其他组织的权利义务有较大影响，人民群众普遍关注，需要进行听证的，起草单位应当举行听证会听取意见。
举行听证会的，参照《规章制定程序条例》《江苏省规章制定程序规定》《常州市人民政府规章制定程序规定》规定的程序组织。
第十八条 政府行政规范性文件由本级司法行政部门负责合法性审核；政府工作部门制定的行政规范性文件由其部门合法性审核机构负责审核；镇人民政府及街道办事处制定的行政规范性文件由基层司法所负责合法性审核；其他制定机关的行政规范性文件由其明确的合法性审核机构进行审核。
基层司法所在行政规范性文件合法性审核过程中遇到重大或疑难复杂问题的，可以邀请法律顾问或者提请县级市（区）司法行政部门协助审核。
第十九条 起草单位送审政府行政规范性文件前，应当经本单位办公会议集体审议通过。
第二十条 起草单位送审政府行政规范性文件，应当提供下列材料：
（一）提请政府审议的请示；
（二）文件草案送审稿；
（三）起草说明；
（四）政策解读；
（五）制定文件所依据的法律、法规、规章和国家政策以及制定依据条文对照表；
（六）公开征求意见、听证、座谈等征求意见情况以及意见采纳和分歧协调情况相关材料；
（七）按照规定进行风险评估、公平竞争审查、性别平等评估、专家论证等评估论证相关材料；
（八）起草单位合法性审核意见；
（九）起草单位集体审议材料；
（十）政府办公机构或者司法行政部门要求的其他材料。
第二十一条 合法性审核机构在审核过程中可以召开论证协调会，相关单位应当按要求参加。参加单位对行政规范性文件草案送审稿无不同意见的，应当签字确认。
第二十二条 政府行政规范性文件应当经本级政府常务会议或者全体会议审议决定，部门行政规范性文件应当经本部门办公会议审议决定。集体讨论情况和决定应当如实记录，不同意见应当如实载明。
第二十三条 行政规范性文件应当依法向社会公布，未经公布的，不得作为行政管理依据。
第二十四条 行政规范性文件应当自公布之日起30日内，向备案监督机关报送备案。备案期限以制定机关主要负责人签署之日起算。
第二十五条 行政规范性文件报送备案，应当提交备案报告、行政规范性文件正式文本、制定说明、制定依据对照表纸质文本一式三份，评估论证、公开征求意见、合法性审核意见、集体审议决定等制定程序材料以及除法律法规规章以外的制定依据纸质文本一份，并通过江苏省规章行政规范性文件备案审查工作平台上传电子文本。
行政规范性文件报送备案的材料应当完整规范，备案格式应当符合备案监督机关要求。
第二十六条 行政规范性文件应当明确施行日期和有效期，且应当明确到日。
《江苏省行政规范性文件管理规定》施行前印发的行政规范性文件需要修改的，在修改时应当明确有效期。以修改决定形式修改的，有效期起算时间为修改决定的施行日期。
起草单位送审政府行政规范性文件时，应当在提请政府审议的请示中明确文件有效期。有效期需要超过5年的，应当说明理由。
第二十七条 政府行政规范性文件由起草单位和同级司法行政部门同步建立效力状态台账，记录文件名称、文号、施行日期、有效期及到期日期等。每季度最后一个月，起草单位应当将效力状态台账报同级司法行政部门。起草单位应当建立政府行政规范性文件效力状态预警机制，在有效期届满前3个月报同级司法行政部门并及时启动评估程序。
第二十八条 行政规范性文件施行后，有下列情形之一的，应当进行评估：
（一）拟上升为地方性法规或者政府规章的；
（二）公民、法人或者其他组织提出较多意见，可能存在合法性、合理性问题的；
（三）人民代表大会常务委员会、司法机关、行政复议机关、上级行政机关等单位依法提出意见或者建议的；
（四）制定机关认为应当开展评估的其他情形。
第二十九条 行政规范性文件有效期届满的3个月前，应当对其有效期是否需要延续进行评估。
第三十条 政府行政规范性文件由起草单位组织评估，部门行政规范性文件由制定机关组织评估（以下统称评估机关）。
评估机关可以自行或者会同有关部门开展评估，也可以委托专业机构、社会组织等第三方进行评估。
第三十一条 行政规范性文件评估，应当对其合法性、合理性、协调性、可操作性及其执行情况、施行效果、存在的问题及原因进行调查研究和综合分析，重点评估以下内容：
（一）是否符合法律、法规、规章和国家政策规定；
（二）是否符合公平、公正原则，职权与职责、权利与义务是否相当，具体制度措施是否必要、适当；
（三）是否与同位阶的行政规范性文件以及相关政策措施存在冲突，要求建立的配套制度是否完备、互相衔接；
（四）规定的制度是否切合实际，易于操作，规定的措施是否高效、便民，规定的程序是否正当、简便；
（五）制定技术是否规范，逻辑结构是否严密，表述是否准确，是否影响到规范性文件的正确、有效实施；
（六）是否得到普遍遵守和执行，是否有效地解决行政管理中存在的问题，是否实现预期目的，实施过程中是否存在问题。
第三十二条 行政规范性文件评估，应当形成评估报告，包括下列内容：
（一）评估工作的基本情况；
（二）评估内容分析和依据；
（三）评估结论和建议；
（四）其他需要说明的情况。
评估结论应当作为行政规范性文件修改、废止或者继续实施的重要依据。
第三十三条 行政规范性文件经评估需要修改、废止的，有关部门、单位应当按照规定及时启动相应程序。
政府行政规范性文件评估机关应当将评估报告及后续处理建议提交同级司法行政机关，由司法行政机关报经同级人民政府批准后启动相应程序。
第三十四条 属于本办法第三十条规定情形的政府行政规范性文件，经评估需要继续实施的，评估机关应当在有效期届满的1个月前，向同级司法行政部门提交延期申请、评估报告。司法行政部门经审核后，认为确需继续实施的，报同级人民政府批准后以公告形式延续有效期后重新公布。
部门行政规范性文件经评估需要继续实施的，制定机关应当以公告形式延续有效期后重新公布。
延续有效期的行政规范性文件不重新编号，重新公布时行政规范性文件应当与公告一同公布，并应当按照规定报送备案。
第三十五条 行政规范性文件有下列情形之一的，应当开展清理：
（一）涉及的领域已制定新的法律、法规、规章、国家政策或者上级行政规范性文件的；
（二）所依据的法律、法规、规章和国家政策被修改、废止或者实际情况发生重大变化，导致原有规定与之不相适应的；
（三）上级机关或者本级政府要求进行清理的其他情形。
前款第（一）（二）项规定的行政规范性文件清理，应当在相关上位法颁布、修改、废止或者国家政策和上级行政规范性文件发布后3个月内完成。
第三十六条 政府行政规范性文件由起草单位负责清理，部门行政规范性文件由制定机关负责清理（以下统称“清理机关”）。
第三十七条 行政规范性文件清理后，按照以下规定处理：
（一）符合法律、法规、规章以及国家政策规定，适应经济社会发展需要的，继续有效；
（二）部分内容不符合法律、法规、规章以及国家政策规定的，应当修改；
（三）不符合法律、法规、规章以及国家政策规定，不适应经济社会发展需要，适用对象已消失的，应当废止。
第三十八条 政府行政规范性文件清理完成后，清理机关应当提出清理建议，报同级司法行政部门审核后提请本级人民政府审议并作出清理决定。
部门行政规范性文件清理完成后，清理机关应当作出清理决定并向同级司法行政部门报送清理结果。
行政规范性文件需要修改、废止的，有关部门、单位应当按照规定及时启动相应程序。
第三十九条 行政规范性文件的制定和监督管理工作作为法治政府建设督察重要内容，纳入法治政府建设监测评价及高质量发展绩效评价考核内容。
第四十条 市、县级市（区）人民政府设立政府立法专项资金，纳入财政预算，并建立增长机制，由司法行政部门统一安排使用，专项用于政府立法工作。
政府立法专项资金的使用和管理，接受财政、审计部门的监督。
第四十一条 司法行政部门可以不定期对行政规范性文件制定和备案、评估、清理等管理情况进行监督检查。
对工作不力、问题较多的同级政府部门和下级政府，司法行政部门可以约谈其负责人进行个案指导，或者直接责令整改、予以通报。
第四十二条 行政规范性文件未采纳或者未完全采纳合法性审核机构的审查意见，损害公民、法人、其他组织合法权益或者造成其他严重后果的，司法行政部门应当提出处理建议，由有权机关依法处理，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
第四十三条 本办法自2023年 月 日起施行，有效期至2028年 月 日。常州市人民政府2007年12月19日印发的《常州市制定规范性文件听证办法》（常政发〔2007〕232号）、常州市人民政府2011年12月18日颁发的《常州市规范性文件管理办法》（常政规〔2011〕12号）以及常州市人民政府办公室2013年1月5日印发的《常州市规范性文件实施情况后评估办法》（常政办发〔2013〕3号）同时废止。
附件2
关于《常州市实施〈江苏省行政规范性文件管理规定〉办法》的说明
一、制定的必要性
（一）全面贯彻习近平法治思想、落实党中央、国务院决策部署的需要
制发行政规范性文件是行政机关依法履职的重要方式。加强行政规范性文件监督管理是全面贯彻落实习近平法治思想和党的二十大精神的重要举措，是从源头上防止违法文件出台、促进行政机关依法行政的重要抓手，对于维护国家法制统一、政令畅通，保障公民、法人和其他组织合法权益，增强行政机关公信力和执行力，建设人民满意的法治政府具有重要意义。
（二）贯彻国家政策和省政府新规的需要
2018年国务院办公厅印发《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》和《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》，对行政规范性文件管理提出了更高更具体的要求。2022年，省政府公布《江苏省行政规范性文件管理规定》，在行政规范性文件的概念、禁止设定事项、制定程序、合法性审核要求、报送备案时间、文件有效期、文件清理等方面都作出了新的规定。
（三）完善我市行政规范性文件管理工作的需要
我市现行的《常州市规范性文件管理办法》（常政规〔2011〕12号）已实施十余年，部分条款与国务院政策、省政府规章已不相适应，亟待进行修改。
我市在贯彻执行《江苏省行政规范性文件管理规定》过程中发现了其中一些需要细化或明确的细节，拟对部门职责、制定主体、起草部门、文件立项、评估论证、合法性审核部门、送审材料、报备材料、有效期、评估、清理、监督检查等作出更为详细具体的规定，使行政规范性文件监督管理工作更具有可执行性。
二、起草过程
《常州市实施〈江苏省行政规范性文件管理规定〉办法》（以下简称《办法》）是我市2023年度行政规范性文件工作计划制定项目。市司法局作为起草单位，在开展前期调研、全面梳理国家、省、市行政规范性文件管理相关规定以及借鉴其他城市先进经验的基础上，对《常州市规范性文件管理办法》进行修订，按照规定征求了辖市（区）政府、经开区管委会以及相关部门和单位的意见，经修改完善，形成《办法》（征求意见稿）。
三、主要内容
《办法》共四十五条，对部门职责、制定程序、合法性审核、文件动态管理、监督问责等方面作出了规定。
（一）明确各级政府和部门职责
《办法》规定了市、辖市（区）、镇（街道）、政府办公机构、司法行政部门、市场监管部门、纪委监委、政法委、妇联等在行政规范性文件管理工作中的职责，确保形成合力，推进工作有效开展。
（二）规范文件制定程序
一是完善文件立项程序。制定行政规范性文件均应当申报年度计划或者进行立项审查，未履行前述程序的原则上不得实施。二是细化评估论证。对廉洁性评估、风险评估、公平竞争审查、性别平等评估、专家论证、听证的内容或执行依据等做了具体的规定。
（三）完善合法性审核机制
一是确定审核机构。合法性审核实行分级负责制，政府、政府工作部门、镇人民政府及街道办事处制定的行政规范性文件分别由本级司法行政部门、部门合法性审核机构、基层司法所负责合法性审核。二是规范送审材料。结合工作实际，在省政府规章规定的材料要求基础上新增了请示、政策解读、起草单位集体审议材料等并对制定依据、征求意见情况、评估论证等材料要求进行了细化。三是完善程序要求。规定政府行政规范性文件在送审前应当经起草单位办公会议集体审议通过，在合法性审核过程中应当召开会签会。
（四）关注文件动态管理
一是细化文件有效期规定。行政规范性文件有效期应当明确到日。有效期届满后经评估需要继续实施的，应当在履行相应程序后延期有效期。二是细化效力状态台账制度和失效前提醒机制。文件效力状态台账由起草单位和同级司法行政部门同步建立，起草单位应当在文件有效期届满前3个月报同级司法行政部门并及时启动评估程序。三是细化评估和清理要求。规定了应当进行评估、清理的情形、实施单位、评估内容、评估报告、评估结论具体应用、清理后的处理方式和程序等。
（五）健全监督问责机制
一是将行政规范性文件的制定和监督管理工作作为法治政府建设督察重要内容，纳入法治政府建设监测评价及高质量发展绩效评价考核内容。二是司法行政部门可以进行监督检查，对工作不力、问题较多的同级政府部门和下级政府，司法行政部门可以约谈其负责人进行个案指导，或者直接责令整改、予以通报。三是规定了对未采纳或者未完全采纳合法性审查意见，造成严重后果的进行问责。
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