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为加强公众参与行政规范性文件制定工作，提高办文质量，现将《常州市行政规范性文件管理办法（征求意见稿）》全文在网上公布，广泛征求意见，以便进一步研究、修改后提请市政府审议发布。您可在2020年9月18日之前将自己的意见或建议以书面或邮件方式提交。感谢支持！
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常州市司法局
2020年8月19日
常州市行政规范性文件管理办法
（征求意见稿）
第一章 总则
第一条 为了加强行政规范性文件制定和监督管理，提高行政规范性文件质量，保障法制统一、政令畅通，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、国务院《规章制定程序条例》和《江苏省规范性文件制定和备案规定》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本市行政规范性文件的制定和监督管理，适用本办法。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
第三条 本办法所称行政规范性文件，是指除政府规章外，本市行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称制定机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文，包括政府行政规范性文件和部门行政规范性文件。
第四条 行政规范性文件的制定和监督管理，应当遵循法制统一、权责一致、公众参与、精简效能、依法公开的原则。
第五条 市、辖市（区）人民政府应当加强对行政规范性文件制定和监督管理工作的组织领导，将行政规范性文件制定和监督管理工作纳入法治政府建设督察和依法行政考核的重要内容。
各制定机关具体承担行政规范性文件合法性审核工作的部门或者机构（以下统称合法性审核机构），按照各自职责和范围，做好行政规范性文件制定和监督管理的相关工作。
市、辖市（区）人民政府办公机构指导本级行政规范性文件的制定和监督管理工作，负责本级人民政府行政规范性文件制定和评估清理工作的组织协调。
市、辖市（区）政府部门负责本部门行政规范性文件的制定、报送备案和评估清理工作。
镇人民政府、街道办事处负责本单位行政规范性文件的制定、报送备案和评估清理工作。
其他制定机关负责本机关行政规范性文件的制定、报送备案和评估清理工作。
第二章 起草
第六条 本市制定机关，包括：
（一）市、辖市（区）、镇人民政府；
（二）市、辖市（区）人民政府部门；
（三）市、辖市（区）人民政府依法设立的派出机关；
（四）法律、法规授权具有管理公共事务职能的组织；
（五）依法享有制定主体资格的其他机关和组织。
前款规定以外的机关和组织不得制定行政规范性文件。
第七条 市、市辖市（区）人民政府应当建立行政规范性文件制定主体清单制度，对有权制定行政规范性文件的制定机关进行登记确认并向社会公布。
第八条 制定行政规范性文件应当经过下列程序：
（一）评估论证；
（二）广泛征求意见；
（三）合法性审核；
（四）集体审议决定；
（五）公开发布。
因应对、处置突发公共事件或者执行上级机关的紧急命令和决定等特殊情况，需要立即制定行政规范性文件的，可以对前款规定的程序进行必要调整。
第九条 严控发文数量，内容相近的行政规范性文件合并制定，法律、法规、规章和上级文件已经有明确规定的，原则上不得重复发文。
第十条 行政规范性文件应当符合法律、法规、规章和上级政策规定。不得规定下列事项：
（一）增加法律法规规定之外的行政职权或者减少法定职责；
（二）设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，增加办理行政许可事项的条件，出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；
（三）违法减损公民、法人和其他组织的权利或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；
（四）超越职权规定应当由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；
（五）违法制定含有排除或者限制公平竞争内容、影响营商环境的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件；
（六）违反法律、法规、规章和上级政策规定的其他事项。
第十一条 制定机关应当根据实际需要，编制行政规范性文件年度制定计划或者进行立项审查，未列入年度制定计划或者未进行立项审查的，原则上不得启动实施。
对未列入年度制定计划而又迫切需要制定市、辖市（区）人民政府行政规范性文件的，由有关部门向本级司法行政部门提出立项建议，经司法行政部门审核并报请本级政府批准后实施；对已列入年度计划的市、辖市（区）政府行政规范性文件项目，因客观原因不能启动实施的，由有关部门向本级司法行政部门提出取消项目的建议，并报请本级人民政府批准。
第十二条 行政规范性文件一般由相应的政府部门、机构或者组织（以下统称起草单位）负责组织起草，重大、复杂的行政规范性文件可以邀请有关专家参与起草，也可以委托有能力的机构承担具体起草工作。
行政规范性文件的内容涉及两个或者两个以上部门职权的，可以由两个或者两个以上部门联合起草。联合起草的，应当明确其中一个部门为主办部门。
第十三条 起草行政规范性文件，应当对其制定的必要性、可行性和合理性，所要解决的主要问题，拟确立的主要制度和措施等内容进行评估论证，评估论证结论应当在文件起草说明中写明，作为制发文件的重要依据。
第十四条 起草市、辖市（区）政府行政规范性文件，涉及复杂事项的，司法行政部门可以提前介入有关调研论证工作。
第十五条 行政规范性文件的实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的，起草单位应当按照规定组织开展风险评估工作。
第十六条 行政规范性文件涉及市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等市场主体经济活动的，起草单位应当按照相关规定，进行公平竞争审查。
第十七条 起草行政规范性文件，应当听取有关组织和行政相对人或者专家的意见；起草涉及企业权利义务的规范性文件，应当充分听取相关企业、行业协会商会及企业家的意见；起草内容涉及其他单位职责或与其他单位关系密切的，应当充分征求有关单位意见。
起草单位可以根据制定行政规范性文件的需要，专项听取人大代表、政协委员等的意见和建议。
起草单位听取意见，可以采取召开座谈会、论证会、听证会、实地走访以及书面征求相关单位意见等方式。
第十八条 除依法需要保密的外，对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的行政规范性文件，应当通过政府网站或者其他有利于公众知晓的方式，公开征询社会公众意见。征询意见的期限一般不少于三十日。
第十九条 起草的行政规范性文件涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧，对公民、法人或者其他组织的权利义务有较大影响，人民群众普遍关注，需要进行听证的，起草单位应当举行听证会听取意见。
第二十条 公民、法人或者其他组织对行政规范性文件制定提出意见和建议的，起草单位应当予以研究处理，并在起草说明中载明。
制定机关应当建立意见沟通协商反馈机制，对相对集中的意见和建议不予采纳的，应当及时进行沟通并说明理由。
第三章 合法性审核
第二十一条 除由合法性审核机构直接起草的行政规范性文件外，其他行政规范性文件应当经过合法性审核。未经合法性审核或者审核未通过的，不得提交集体审议。
第二十二条 行政规范性文件合法性审核实行分级负责制。市、辖市（区）人民政府及其办公机构印发的行政规范性文件，或者由市、辖市（区）政府工作部门起草、报请本级人民政府批准后以部门名义印发的行政规范性文件，由本级司法行政部门负责合法性审核；政府工作部门印发的行政规范性文件由其部门合法性审核机构负责审核；镇人民政府及街道办事处印发的行政规范性文件由基层司法所负责合法性审核；其他制定机关印发的行政规范性文件由其明确的合法性审核机构进行审核。
基层司法所在行政规范性文件合法性审核过程中遇到重大或疑难复杂问题的，可以邀请法律顾问或者提请辖市（区）司法行政部门协助审核。
制定机关不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。
第二十三条 起草单位应将行政规范性文件送审稿及有关材料，报送制定机关办公机构，制定机关办公机构应当对材料的完备性、规范性进行审查。符合要求的，按规定程序批请合法性审核机构进行审核；不符合要求的，应当退回起草单位，并要求补充材料或说明情况。
起草单位应当报送以下材料：
（一）提请审议的请示；
（二）行政规范性文件送审稿；
（三）制定依据对照表；
（四）起草说明（包括制定必要性、可行性，起草过程，拟规定的主要制度和措施，评估论证意见，征求意见情况等）；
（五）涉及重大行政决策或者重大公共利益和公众权益，或者涉及市场主体经济活动的行政规范性文件，提交风险评估报告或者公平竞争审查报告；
（六）起草政府行政规范性文件的，提交起草单位合法性审核机构出具的审核意见；
（七）其他有关材料（包括听证会笔录、调研报告、行政规范性文件政策解读初稿、参考资料等）。
第二十四条 合法性审核的主要内容包括：
（一）是否具有制定权限；
（二）程序是否符合规定；
（三）内容是否合法；
（四）主要制度和措施是否合理、可行；
（五）是否符合优化营商环境、深化“放管服”改革等要求；
（六）与其他行政规范性文件及政策措施是否协调一致；
（七）需要审核的其他内容。
第二十五条 合法性审核机构在审核中需要有关单位补充材料、对材料进行说明的，有关单位应当配合。
第二十六条 制定机关办公机构或合法性审核机构组织召开行政规范性文件送审稿（征求意见稿）论证协调会，被通知参加的单位应当按规定派员参加。会议达成一致意见的，会议参加人员应当签字确认。
有关单位对行政规范性文件送审稿（征求意见稿）争议较大且理由充分的，由制定机关办公机构或合法性审核机构进行协调；协调不成的，由制定机关办公机构或合法性审核机构提出倾向性意见，报请制定机关决定。
第二十七条 行政规范性文件送审稿及有关报送材料有下列情形之一的，合法性审核机构可以视情暂缓办理，或者将其退回起草单位，或者要求起草单位补充材料，或者作出修改完善、暂缓制定、不予发布的审查意见：
（一）报送材料不符合要求的；
（二）不具有制定权限的；
（三）主要程序不符合规定的；
（四）主要内容不合法的；
（五）主要制度和措施不合理、不可行或者与其他制度不协调的；
（六）制定的基本条件尚不成熟的；
（七）公民、法人或者其他组织提出重大修改意见，或者有关机关存在重大分歧意见，理由充分，起草单位未采纳且未说明理由或者理由不成立的。
第二十八条 合法性审核机构应当加强与党委法规机构、人大常委会法制工作机构的衔接，建立完善联动审核机制，提升工作质效。
第二十九条 合法性审核机构对行政规范性文件送审稿进行审核后，应当根据不同情形，提出合法、不合法、应当予以修改的书面合法性审核意见。行政规范性文件起草单位应当根据审核意见对送审稿进行修改完善。对于存在问题较多的行政规范性文件送审稿，起草单位修改完善后，应当将行政规范性文件修改稿再次送审。对于合法性审核机构所提合法性审核意见，起草单位最终未完全采纳的，应当在提请制定机关审议时说明理由和依据。
第三十条 合法性审核期限一般不得少于五个工作日，最长不超过十五个工作日，审核过程中的征求意见、专家论证等时间不计算在内。适用本规定第八条简化程序的行政规范性文件除外。
第四章 审议和公布
第三十一条 行政规范性文件应当经过集体审议，未经过集体审议的，不得作出决定，不得发布施行。
市、辖市（区）、镇人民政府制定的行政规范性文件应当经过本级政府常务会议或者全体会议审议决定。
政府部门制定的行政规范性文件应当经过本部门办公会议集体审议决定。
其他制定机关制定的行政规范性文件，参照本条第二款或者第三款规定执行。
第三十二条 集体审议时，起草单位作起草说明，制定机关合法性审核机构作审核报告。
第三十三条 行政规范性文件经集体审议通过后，由制定机关主要负责人签署，并由制定机关统一登记、统一编号、统一印发。
第三十四条 行政规范性文件应当依法向社会公布，未依法公布的，不得作为实施行政管理的依据。
制定机关应当通过政府网站、政府公报、报刊、广播或者电视等途径向社会公开发布。在政府公报上刊登的行政规范性文件文本为标准文本。
公布行政规范性文件，应当按照规定同步公布解读材料。
第三十五条 行政规范性文件应当明确施行日期。行政规范性文件应当自公布之日起三十日后施行；公布后不立即施行将有碍施行的，可以自公布之日起施行。
行政规范性文件不溯及既往，但法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
第三十六条 行政规范性文件应当明确有效期，有效期自施行之日起一般不超过五年，有效期届满未明确延续的，行政规范性文件自动失效。未明确有效期的，其有效期为五年。
行政规范性文件的名称冠以“暂行”“试行”的，有效期自施行之日起不超过两年。未明确有效期的，其有效期为两年。
第五章 备案
第三十七条 行政规范性文件的备案审查，应当做到有件必备、有备必审、有错必纠。
第三十八条 行政规范性文件自公布之日起十五日内，由制定机关依照下列规定向上级行政机关（以下统称备案监督机关）报送备案：
（一）政府行政规范性文件报上一级人民政府备案；
（二）部门行政规范性文件报本级人民政府备案；
（三）县级以上地方人民政府依法设立的派出机关制定的行政规范性文件，报设立该派出机关的县级以上地方人民政府备案；
（四）作为部门管理机构的法律法规授权组织制定的行政规范性文件，报本级人民政府备案；
（五）实行垂直管理部门的下级机关制定的行政规范性文件，同时报本级人民政府和上一级行政主管部门备案。
两个以上制定机关联合制定的行政规范性文件，由主办机关报送备案。
第三十九条 备案监督机关的合法性审核机构，是本级备案审查机构，履行备案审查职责。
第四十条 报送行政规范性文件备案时，制定机关应当提交备案报告、行政规范性文件正式文本、制定说明（包括制定必要性、制定依据、制定过程、主要制度、合法性审核、特别说明等内容），一式三份，提交制定依据对照表一份。
行政规范性文件有法律、法规、规章以外制定依据的，应当同时附具该制定依据一份；行政规范性文件涉及重大行政决策或市场主体经济活动的，须提交风险评估报告或公平竞争审查报告一份。
报送行政规范性文件备案，应当同时在省备案审查工作平台报送行政规范性文件。
第四十一条 报送行政规范性文件备案，符合本办法第三条、第四十条规定的，备案审查机构应当予以受理登记；不符合本办法第三条要求的，不予受理登记；符合本办法第三条但不符合本办法第四十条要求的，暂缓办理受理登记。
暂缓办理受理登记的，由备案审查机构通知制定机关补充报送备案材料或者重新报送备案；补充或者重新报送备案符合要求的，予以受理登记。
第四十二条 制定机关应当在每年一月底之前，将本机关上一年度制定的行政规范性文件目录，报送备案监督机关的备案审查机构备查。
第四十三条 备案审查机构对报送备案的行政规范性文件按照本办法第二十四条所列内容进行审查。
审查时，需要有关单位提出意见的，有关单位应当在规定期限内回复；需要制定机关说明情况的，制定机关应当在规定期限内予以说明。
第四十四条 备案审查机构经审查，发现报送备案的行政规范性文件存在违法或者不当内容等问题的，按照下列规定予以处理：
（一）出具《备案审查意见书》，要求制定机关在规定时间内自行纠正，并书面报告处理结果；制定机关无正当理由逾期未纠正的，由备案审查机构制发《备案监督决定书》，责令制定机关限期纠正；仍拒不纠正的，由备案审查机构提请备案监督机关作出撤销或者改变该行政规范性文件的决定；
（二）继续执行可能造成严重后果的，在制定机关改正之前，备案审查机构可以提请备案监督机关及时作出中止执行该行政规范性文件部分或者全部内容的决定。
第四十五条 下级政府行政规范性文件与上一级行政部门行政规范性文件之间有矛盾或者同级部门行政规范性文件之间有矛盾的，由备案审查机构进行协调，提出处理意见；涉及行政职责划分的，应当会同机构编制部门一起进行协调；协调不成的，提出处理意见，报请备案监督机关决定。
第四十六条 公民、法人或者其他组织认为行政规范性文件与法律、法规、规章相抵触的，可以向备案监督机关提出书面审查建议，由备案审查机构予以核实、研究并提出处理意见，按照规定程序处理。
对公民、法人或者其他组织提出的审查建议，备案审查机构认为需要制定机关说明有关情况的，制定机关应当在规定期限内说明；认为需要有关单位提出意见的，有关单位应当在规定期限内回复。
制定机关对公民、法人或者其他组织提出修改或者撤销其行政规范性文件的书面建议，应当予以核实；发现本机关制定的行政规范性文件确有问题的，应当予以修改或者撤销。
第四十七条 市、辖市（区）人民政府及其办公机构制定的行政规范性文件，应当依法报送本级人民代表大会常务委员会备案。
第六章 监督管理
第四十八条 制定机关应当每隔两年对行政规范性文件进行一次清理。对不符合法律、法规、规章规定，违反市场公平竞争原则和“放管服”改革等要求，或者不适应经济社会发展需要的行政规范性文件，应当及时予以修改或者废止。清理后宣布废止和失效的行政规范性文件目录，应当向社会公布。
第四十九条 制定机关应当组织开展行政规范性文件实施情况后评估，评估结果作为行政规范性文件修改、宣布失效或者废止的重要依据。
行政规范性文件有效期届满前六个月，制定机关应当组织开展评估工作。
第五十条 行政规范性文件实施后，有下列情形之一的，应当进行后评估：
（一）事关经济社会发展全局或者涉及人民群众切身利益的行政规范性文件发布满两年的；
（二）所依据的上位法有重大修改或调整的；
（三）涉及信访、行政复议、行政诉讼案件，反映问题较多的；
（四）公众、新闻媒体及社会各界提出较多意见和建议的；
（五）其他应当进行后评估的情形。
第五十一条 制定机关应当定期对行政规范性文件进行汇编或者汇总。
制定机关应当建立完善权威发布、信息共享、动态更新的行政规范性文件信息平台，以大数据等技术手段实现对行政规范性文件的标准化、精细化、动态化管理，便于公众免费查询、下载。
第五十二条 行政规范性文件的制定机关和备案监督机关应当加强队伍建设，保证机构设置、人员配备、经费安排、工作条件与工作任务相适应。
第五十三条 制定机关不按照本规定要求将行政规范性文件报送备案的，由备案审查机构通知制定机关限期改正；情节严重的，由备案审查机构给予通报批评。
第七章 附则
第五十四条 行政规范性文件由制定机关负责解释。
经制定机关依法公布的行政规范性文件的解释，与行政规范性文件具有同等效力。
第五十五条 行政规范性文件的修改、失效和废止，本办法未作规定的，参照本办法有关规定执行。
第五十六条 行政规范性文件制定的技术规范，按照《常州市行政规范性文件制定技术规范》（常依法办〔2019〕13号）等有关规定执行。
第五十七条 行政规范性文件听证会的组织，按照《常州市制定规范性文件听证办法》（常政发〔2007〕232号）等有关规定执行。
第五十八条 本办法自 年 月 日起施行。2011年11月18日市政府颁发的《常州市规范性文件管理办法》（常政规〔2011〕12号）同时废止。
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