发布会主席台
　　
　　发布会现场
　　
　　陆  炜   市委宣传部新闻发布管理处处长

    【陆    炜】：欢迎大家参加今天的《常州市行政执法程序暂行规定》新闻发布会，参加今天发布会的有市政府法制办副主任吴向方、市政府法制办行政执法监督处处长姜伟文。下面请吴主任为我们做新闻发布。    

    
　　吴向方  市政府法制办副主任

    【吴向方】： 
　　各位记者朋友，大家上午好！
　　首先非常感谢大家前来听我向大家发布《常州市行政执法程序暂行规定》（以下简称《暂行规定》）的有关情况。
　　一、出台背景
　　大家都知道，行政执法就是指行政机关依法行使行政职权作出影响公民、法人或者其他组织权利和义务的具体行政行为。简单地说，就是行政机关通过依法行使由法律规范所赋予的职权来管理和服务社会的行为，典型的如行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等等。对于行政执法职权的分类，目前国家没有统一的规定，根据行政法原理和省、市政府有关行政权力网上公开透明运行的规定，以及行政执法实际情况，我市在“三合一”阳光政务平台将行政执法职权主要分为11类，包括行政许可、行政处罚、行政强制、非行政许可审批、行政裁决、行政征收、行政征用、行政确认、行政给付、行政奖励、行政检查。这种分类比较全面和具体，《暂行规定》对此予以肯定并进行了统一规范。
　　在1996年第一部规范行政执法程序的法律《行政处罚法》正式实施以前，行政机关实施行政处罚存在诸多问题，主要表现在：有些行政机关随意设定行政处罚，甚至乡镇政府的工作部门都可以发个文件规定一个新的处罚事项；没有行政处罚权的行政机关、组织和人员去实施处罚，一个老大妈带个红袖章就可以执法了；实施行政处罚的程序混乱，缺少必要的监督和制约，随意性很大，罚款撕张收据就完成了，没有任何法律文书等等，特别是有些地方和部门随意罚款，或一事几次罚、几个部门罚，人民群众很有意见。而在2004年《行政许可法》正式实施前，关系人民群众切身利益的行政许可这一行政执法行为的设定和实施过程中，也存在着很多问题，如有些乡镇政府或者行政机关内设机构随意设定行政许可；办理行政许可环节过多、手续繁琐、时限过长、“暗箱操作”，老百姓办事很难；重许可、轻监管，后续监督检查不力；有些行政机关把行政许可作为权力“寻租”的一个手段，不少企业、个人为了取得行政许可，要给好处、托关系，助长腐败；只有权力、没有责任，缺乏公开、有效的监督机制等等。
　　《行政处罚法》和《行政许可法》就是为了解决这些问题而制定的，它是通过规范行政机关设定和实施行政处罚、行政许可的程序来控制这两个权力的行使，确保它们不会被行政机关滥用、乱用或该用而不用。通俗地说，它们就是规范和控制“官的权力”的。应该说，这2部法律实施以来，对解决上述问题发挥了重大作用，就我市而言，目前行政机关实施行政处罚绝大多数已经很规范，制定了行政处罚自由裁量基准、调查取证依法进行、程序完备、文书齐全，还全面推行了说理式执法，因行政处罚而导致败诉的已经很少。行政许可同样如此，截止去年底，我市91.2％的行政许可事项都已经进入行政服务中心办理，时间短、效率高、服务优，程序和文书也都很到位，人民群众满意率达到98.8％。对于行政执法中的行政处罚和行政许可说了这么多，就是为了让记者朋友们对于行政执法程序的作用、重要性和现实意义有个生动和深刻的了解。
　　近年来，国家和省在推进依法行政、建设法治政府方面的力度不断加大，国务院相继出台了《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发[2004]10号）、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发[2008]17号）、《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发[2010]33号）三个关于依法行政的纲领性文件，省政府也相继出台了贯彻意见，要求各地各部门强化执法程序意识，加强程序制度建设，严格按程序执法。而目前国家法律对行政执法行为进行统一规范的程序规定仅有《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》三部法律，对于其他八类行政执法行为即非行政许可审批、行政裁决、行政征收、行政征用、行政确认、行政给付、行政奖励、行政检查尚没有统一的法律进行规范，而是散见在各种法律、法规、规章和规范性文件中。当前我市的依法行政工作虽然取得了一定成绩，但也应当清醒地看到部分行政机关的行政执法行为仍有一些不规范的地方，有法不依、执法不严、违法不究现象仍有发生，一些违法、不当或拖延、不履行法定职责的行政执法行为尚未得到及时有效的制止和纠正。因此，迫切需要对行政机关的各类行政执法行为统一规范，以提高行政执法水平，加强对行政执法行为的监督，为建设法治政府打下坚实的基础。
　　二、制定过程
　　早在2011年初，市政府法制就抽调业务骨干成立起草小组，制定详细的工作方案，明确工作任务和时序进度，精心组织，周密部署，全力做好《暂行规定》的起草工作。4月份，召开了规范各类行政执法行为的前期调研会议，市公安局、民政局、城管局、环保局和人社局等14个部门参加会议并交流了情况。5月份，赴湖南省的长沙市、岳阳市等地进行学习考察，借鉴兄弟城市的先进经验和做法。根据学习调研成果，参考借鉴《湖南省行政程序规定》、《山东省行政程序规定》和《汕头市行政程序规定》，7月份，草拟完成了《暂行规定》初稿，8月份，结合我市实际情况，对《暂行规定》初稿进行反复论证和修改完善，形成了《暂行规定》征求意见稿。9月份，将《暂行规定》征求意见稿发送各辖市（区）政府和市有关部门，书面征求意见，同时在政府法制网站全文刊登，向社会公示，公开征求意见。2012年3月份，在收集、整理、吸收各方修改意见和建议的基础上，形成了《暂行规定》咨询论证稿。4月27日，邀请了市人大代表、政协委员、律师代表、高校学者、法院及行政机关代表等10位专家，进行专题咨询论证。根据专家咨询论证意见，进一步修改完善，形成《暂行规定》会签稿。5月3日，市政府法制办召集各辖市（区）政府和市监察局、经信委、教育局、公安局、民政局、财政局、城乡建设局、审计局、城管局、物价局等10个部门进行会签，再次修改完善后，最终形成报送市政府审议的《暂行规定》草案。8月20日，在我市新一届市政府的第2次常务会议上，姚晓东市长主持审议通过了《暂行规定》。8月28日，我市正式颁发《常州市行政执法程序暂行规定》（常政规[2012]9号）。
　　三、主要内容
　　制定《暂行规定》的指导思想一是以国家对依法行政的基本要求为指引、以国务院和省政府全面推进依法行政和建设法治政府的规定为依据，确保合法性；二是以兄弟省市先进经验和做法为借鉴，确保先进性；三是以我市各行政机关行政执法情况和依法行政水平为基础，确保适用性。
　　《暂行规定》分六章，共一百六十五条。第一章到第三章是对所有11类行政执法行为进行规范的，第四章是针对非行政许可审批、行政裁决、行政征收、行政征用、行政确认、行政给付、行政奖励、行政检查等八类行政执法行为进行单独规范的，第五章是有关执法监督和责任追究的内容，第六章是规定工作日的适用和施行日期。其主要内容为：
　　（一）关于适用范围。第3条规定，本市行政机关和法律、法规授权的组织行使行政执法职权，适用本规定；依法受委托的组织在委托范围内行使行政执法职权，适用本规定有关行政机关的规定。法律、法规、规章及上级机关对行政执法程序另有规定的，从其规定。
　　（二）关于行政执法的原则。第4条、第5条、第6条、第7条、第8条和第9条，规定了行政机关行使行政执法职权应当遵循合法、合理、公开、保护当事人合法权益、信赖保护和高效便民原则。
　　（三）关于行政执法程序相关主体。第二章规定了行政机关和法律法规授权的组织，依法受委托的行政机关或者组织，当事人、利害关系人和其他参与人三类主体。
　　（四）关于行政执法程序的统一规范。第三章规定了各类行政执法行为都应当遵守的条款。主要是关于行政执法主体资格、地域管辖、岗位职责、调查和取证、听证、行政调解等方面的规定。
　　（五）关于分类行政执法程序的规范。第四章具体规定了除行政处罚、行政许可、行政强制以外的各类行政执法行为所应遵守的条款。主要包括了非行政许可审批、行政裁决、行政征收、行政征用、行政确认、行政给付、行政奖励和行政检查。
　　（六）关于行政执法监督和责任追究。第五章规定了对违法、不当和拖延、不履行法定职责的行政执法行为进行监督的内容和程序。因我市已经颁发《常州市行政执法过错责任追究办法》（常政发〔2008〕195号），所以责任追究的内容未作重复，在第一百六十三条规定有关责任追究适用该文件。
　　四、主要特点
　　我市的《暂行规定》有以下几个特点：
　　（一）在省内的开创性
　　目前国家对行政执法程序尚无统一规定，据初步了解, 近年来各地对行政执法程序进行统一规范的有湖南省、山东省和广东省汕头市、四川省凉山州等部分省市。我省目前还没有城市以政府名义正式发文对行政执法程序进行系统而全面的规范，在省内具有开创性。
　　（二）行政执法职权分类的独特性
　　省政府在行政权力网上公开透明运行上对行政执法的分类是行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收和其他5大类，行政审批、行政确认、行政给付、行政征用和行政裁决都在“其他”类中，而我市“三合一”阳光政务平台上是分为如前所述的11类，更加全面而具体，也符合行政法的一般原理，在其他城市中并不多见。
　　（三）内容的前瞻性
　　《暂行规定》的内容具有一定的前瞻性。例如第5条规定了行政法上的比例原则；第6条的公开原则明确行政执法的依据、程序和结果要依照有关规定公开；第34条规定了行政机关的详细告知义务；第60条规定“行政机关应当根据听证笔录，作出行政执法决定。未经听证质证的证据，不得作为作出行政执法决定的依据。”第八节结合省政府办公厅去年颁发的文件详细规定了行政调解的程序等等。
　　（四）充分考虑我市实际的可操作性
　　一是与我市“三合一”阳光政务平台上的行政执法职权分类保持一致，分类进行规范，也是行政权力网上公开透明运行的进一步深化；二是在《暂行规定》的起草过程中，针对各方意见比较集中的条款进行了调整。例如第6条原规定是“涉及公民、法人或者其他组织权利和义务的行政文件、档案，应当依法允许其查阅、摘录、复制”，现在规定是“应当依照有关规定允许其查阅、摘录、复制”；三是对行政执法办理期限进行统一规定。原来《暂行规定》中的期限对自然日和工作日都有所规定，现在统一规定10日以下的期限都是指工作日，不含法定节假日。
　　行政机关依法行使行政执法职权是实现行政管理目的的主要手段，建设法治政府的重要内容。目前我市正处在加快转型升级、建设美好常州，率先基本实现现代化和建设法治常州的关键时期，人民群众法律意识不断增强，对政府依法行政的呼声也越来越高。我市出台的《暂行规定》是首次对各类行政执法行为进行统一规范的重要文件，是我市在全面推进依法行政工作中推出的一项重大举措，是深入贯彻国务院和省政府推进依法行政工作有关规定的具体部署。对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，推进行政管理体制改革，从源头上预防和治理腐败，保障和监督行政机关有效实施行政管理，推动法治政府建设进程都有重要意义。
　　各位记者朋友，《暂行规定》有关情况的发布就是这些。我想对出席今天发布会的各个市内外媒体、各位记者朋友再一次表示深深的谢意，感谢你们对我市依法行政工作的关心和支持，并诚挚地欢迎你们监督我们的工作。
　　谢谢大家！
　　【陆    炜】：下面请记者朋友就关心的问题提问。

    
　　扬子晚报记者现场提问

    【扬子晚报记者】： 请问《暂行规定》第五条规定的比例原则有什么意义？

    
　　姜伟文  市政府法制办行政执法监督处处长

    【姜伟文】：比例原则是行政法的重要原则，是指行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内，二者有适当的比例。它着眼于法益的均衡，以维护和发展公民权为最终归宿，是行政法上控制自由裁量权行使的一项重要原则。在我国的行政立法中，比例原则在最新的《行政强制法》中有了一定的体现。《暂行规定》第五条是这样的：行政机关可以采用多种措施实现行政管理目的的，应当选择对公民、法人或者其他组织权益损害最小的措施。比如在行政处罚中，能通过现场检查和调查询问就可以达到调查取证目的的，就不要采取证据先行登记保存的手段；能通过抽样等方式就可以达到调查取证目的的，就不要采用查封、扣押等强制措施。通俗地说，就是行政机关在行政执法中不要用大炮打蚊子，这对保护公民、法人和其他组织的合法权益是非常重要的。

    
　　中新社记者现场提问

    【中新社记者】：请问老百姓在行政执法程序中的知情权、参与权、表达权、监督权在《暂行规定》中是如何体现的？
　　【姜伟文】： 
　　知情权主要体现在以下规定中。第六条：行政机关应当依照有关规定将行使行政执法职权的依据、程序和结果向公民、法人和其他组织公开。涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外。涉及公民、法人或者其他组织权利和义务的行政文件、档案，应当依照有关规定允许其查阅、摘录、复制。第三十二条：行政机关作出影响当事人、利害关系人合法权益或者增加其义务的行政执法决定前，应当告知行政执法决定的事实、证据、理由和依据。行政机关作出行政执法决定，应当依法告知申请行政复议或者提起行政诉讼的权利、期限和途径。第四十九条：当事人、利害关系人依照有关规定享有听证权的，行政机关应当书面告知当事人、利害关系人听证权。
　　2、参与权主要体现在以下规定中。第二十一条：当事人、利害关系人可以委托1至2名代理人参与行政执法程序。第二十二条：当事人、利害关系人人数超过5人的，应当推选1至5名代表人参与行政执法程序；第三十八条：公民、法人或者其他组织认为自己的申请事项符合法定条件，可以申请行政机关启动行政执法程序。第七十八条：行政机关可以根据公民、法人或者其他组织的申请进行行政调解，也可以主动进行行政调解。
　　3、表达权主要体现在以下规定中。第七条：公民、法人或者其他组织对行政机关实施的行政执法行为，享有陈述权、申辩权。第四十四条：对于当事人、利害关系人的陈述和申辩，行政机关应当听取并予以记录。对当事人、利害关系人提出的事实、理由和证据，行政机关应当进行审查，并采纳其合理的意见；不予采纳的，应当说明理由。第五十五条：当事人、利害关系人及其代理人在听证中可以依法进行陈述、申辩和质证，查阅、复制、摘抄听证材料。
　　4、监督权主要体现在以下规定中。第七条：公民、法人或者其他组织对行政机关实施的行政执法行为，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政执法行为受到损害的，有权依法要求赔偿。第一百五十四条： 公民、法人或者其他组织认为行政机关行政执法行为违法、不当、拖延履行和不履行法定职责的，有权向其本级人民政府监察部门、法制部门和上级行政机关投诉、举报。第一百五十五条：接受投诉、举报的行政机关对受理的投诉、举报应当进行调查，依照职权在60日内作出答复意见，并将处理结果告知投诉人、举报人。
　　在第四章“分类行政执法程序”中还有很多类似规定，就不再一一列举了。

    
　　常州电视台记者现场提问

    【常州电视台记者】： 《暂行规定》对行政执法行为是从哪几个方面进行统一规范的？
　　【姜伟文】： 
　　1、规范了行政执法程序的有关主体，将行政执法程序主体分为行政机关、法律法规授权组织，依法受委托的行政机关和组织，以及当事人、利害关系人和其他参与人等三类主体，并分别明确规定了各类主体的权利义务。
　　2、规范了行政执法行为的共同程序，将行政执法程序统一分为程序启动、调查取证、听证、决定、期限和送达等五个环节，并对每个环节进行详尽规范，同时专章规定了简易程序和行政调解程序。
　　3、对行政执法程序进行分类规范，除行政处罚、行政许可和行政强制这三类已有法律统一规范的行政执法行为外，《暂行规定》对其他八类行政执法行为，即非行政许可审批、行政裁决、行政征收、行政征用、行政确认、行政给付、行政奖励、行政检查都分类进行了专门规范。
　　4、对行政执法监督行为进行规范，为保障行政执法程序规定的贯彻落实，以及依法开展行政执法监督工作，《暂行规定》统一规范了行政执法监督和责任追究程序。
　　【陆    炜】：由于时间关系，今天的新闻发布会就到这里，谢谢各位记者的关注！

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