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为进一步完善我市建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理，推进土地要素市场化配置，促进土地要素流动自主有序，提高存量土地资源配置效益，提升土地资源对全市社会经济高质量发展的承载效能。根据市政府工作部署，市自然资源和规划局起草了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（以下简称《实施意见》），现将文件解读如下：
一、制定背景
完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场是党的十八届三中全会确定的一项改革任务。2019年，中央深改委审议通过了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号），对完善土地二级市场作出了顶层设计和制度安排。2020年，省级层面也出台了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（苏政办发〔2020〕56号），要求各地完善配套制度，强化保障，有序推进二级市场建设。为全面贯彻落实国务院办公厅、省政府办公厅土地二级市场建设要求，进一步完善我市建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场，促进土地要素流通顺畅，提高存量土地资源配置效率，提升节约集约用地水平，结合我市实际，出台了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》。
二、主要内容
《实施意见》围绕打造产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场，形成一、二级市场协调发展、规范有序、集约高效的现代土地市场体系的目标，从总体要求、二级市场交易规则、运行模式、服务监管、保障措施等七个方面提出了二十一条政策措施。重点内容有：
1．明确适用范围。本《实施意见》建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的交易对象是国有建设用地使用权，重点针对土地交易以及土地连同地上建筑物、其他附着物等整宗地一并交易的情况，并明确已依法入市的农村集体经营性建设用地的转让、出租、抵押，可参照执行。
2．规范管理规则。围绕土地二级市场的转让、出租、抵押三种交易方式存在的问题，制定了管理要求。建设用地使用权转让方面，制定6项禁止转让情形，加强工业用地转让前和转让时落实投资发展监管要求的管理。建设用地使用权出租方面，明确以有偿方式取得的建设用地使用权租赁双方的权利和义务，进一步规范划拨建设用地使用权出租手续办理，强化划拨建设用地使用权出租土地收益的征缴管理，建立土地收益年度申报制度。建设用地使用权抵押方面，明确不同权能的建设用地使用权设定抵押权的条件，完善建设用地使用权以及全部或者部分在建建筑物设定抵押的要求，探索建立建设用地使用权抵押风险提示机制和抵押资金监管机制。
3．完善交易机制。注重产权的激励和市场的配置，完善转让、出租、抵押交易规则。建设用地使用权转让方面，明确建设用地使用权整体、分割、合并等情况转让的必要条件，落实差别化税收政策，充分发挥税收调节作用，依法落实减税降费政策，进一步助企纾困降低交易成本。建设用地使用权抵押方面，放宽抵押权人限制，提出自然人、企业均可作为抵押权人申请办理抵押，依法保障抵押权能，支持营利性的养老、医疗、教育等社会领域企业可将有偿取得的建设用地使用权、设施抵押融资。
4．健全服务体系。建设全市统一的土地二级市场交易管理服务平台，并依托平台建立“信息发布—达成意向—签订合同—交易监管”二级市场交易流程。落实“放管服”改革要求，大力发展“互联网+政务服务”，积极推进“一窗受理、一网通办、一站办结”。各部门应加强系统配合，建立信息征询、反馈和共享机制。
5．加强市场监管。严格价格监管，防范交易风险，要求建立交易价格申报机制，申报价格比标定地价低20%以上的，市、县级市人民政府可以行使优先购买权。加强全市土地二级市场动态监测监管，通过信息化手段，及时掌握二级市场交易情况和资源利用状况。
6．强化保障措施。加强组织领导，明确任务分工，压实工作责任，建立多部门联动机制；加大政策宣传力度，总结经验做法，及时回应问题，形成良好舆论氛围；加强指导监督，树立底线思维，创新工作机制，确保土地二级市场依法依规、健康有序运行。
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