为了加强城市市容管理，创造整洁、优美、文明的城市环境，根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》、《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》和其他有关法律、法规，结合年度政府立法工作计划，市政府出台了《常州市城市市容管理办法》（以下简称《办法》），现就《办法》解读如下：

一、关于制定《办法》的必要性

近年来，我市城市市容有了较大改善，城市长效管理水平有了大幅提高，但随着我市经济社会快速发展，城市化进程不断推进，城市市容管理面临许多新情况、新矛盾、新问题。一方面城市建成区面积不断扩大，实行城市化管理的区域增多，巩固全国文明城市创建成果，建设美丽常州，对城市管理的对象、范围、内容都提出了更高的要求；另一方面，人民群众的市容环境意识普遍提高，对城市容貌、环境安全、执法监督、管理效果等都有了更高的期待。更重要的是，近年来，我市在城市管理工作中遇到了不少顽疾。如建筑物外立面破墙开门、空调室外机、防护窗设置不规范、窗外乱晾晒、阳台乱堆放、吊挂、广告宣传品乱张贴乱悬挂乱散发、店外出摊和占道经营、乱停车等问题都不同程度的存在。对这些问题，尽管国务院和省政府在城市市容和环境卫生方面制定了相关法规、规章，但是都年代久远（国务院1992年，省政府2004年），规定不够具体，缺乏地方针对性，有些方面因只有管理要求没有处罚手段而难以操作，因而，出台《办法》十分必要。

二、关于《办法》的内容解读

《办法》内容分八章，即：总则、建（构）筑物与附属设施、公共场所与公共设施、户外广告与景观照明、施工现场、城市绿化、法律责任、附则，共六十三条。主要内容如下：

第一章“总则”中阐明立法的目的和依据，城市市容定义，适用范围，管理原则，主管部门及执法主体，财政保障，市容环卫责任区制度，宣传教育，公众参与，表彰奖励等内容。

第二章“街景、建（构）筑物与附属设施”中主要对主要街道两侧和重点地区临街建（构）筑物外立面及其附属设施提出管理要求。对于建筑物外立面，要求不得擅自改变其结构和原设计风格、外立面色调，尤其不得擅自破墙开门。对于建筑物附属设施，突出对新建建筑物统一设置空调室外机承台（机位）、空调室外机等设施应统一确定位置安装，防护窗应鼓励采用内置式隐形安装,阳台外不得乱晾晒等要求。对于各类店招标牌，要求按标准设置。明确透明幕墙内外均不得擅自张贴。

第三章“城市道路、公共场所与公共设施”中，对于养护、挖掘城市道路的行为，对施工方提出了围挡、防尘要求。对于占道经营，采取疏堵结合模式，符合条件的地方可以按要求设置。明确了店外出摊的界限，超出门窗和外墙经营即视为店外出摊。首次明确在物业管理区域内的店外出摊，需按照物业管理的相关规定办理，解决了市容管理与物业管理的扯皮。针对我市目前车辆无序停放影响市容的问题，明确公安、城管分别牵头对机动车、非机动车停放点进行规范。对于废弃报刊亭等公共设施，提出及时移除管理要求。对于乱张贴，从源头电话号码入手，建议通讯管理部门暂停其通讯号码使用。

第四章“户外广告与景观照明”中，突出户外广告要统一规划、总量控制，走精品路线，并明确公益广告的设置应该实行统建统宣。明确经营性户外广告设置空间使用权应当通过公开招标、拍卖或者协议出让等公平竞争方式有偿取得，户外广告管理办法授权城管部门会同相关部门制定报政府批准后施行。要求户外广告、景观照明必须与建筑主体同步设计、同步施工、同步验收、同步交付使用。对公共场所散发小广告、LED广告宣传车等新情况专设执法依据。要求全市景观照明应统一纳入管理系统进行集中管理。

第五章“施工现场”中，对施工现场的围挡、内外侧堆放、出入口清洗设施、防尘抑尘措施、渣土车的密闭运输均有提及。考虑到后续将提请出台《常州市建筑垃圾管理办法》，所以此章没有进一步细述。

第六章“城市绿化”中，要求城市绿化规划应充分利用原有自然、人文条件，兼顾城市区域功能和生物多样性，鼓励开展屋顶绿化、垂直绿化、围墙绿化等多种绿化形式，引导利用门前空地布置绿色小景，禁止任何占绿毁绿行为。对于临街行道树的树形，空缺，树穴等的管理也都进行了表述。考虑到后续相关部门可能会出台《常州市城市绿化管理办法》，所以此章没有进一步细述。

第七章“法律责任”中，明确已有法律法规已作出处罚规定的，从其规定，没有规定的，按本办法规定执行，解决了市容管理方面只有管理要求，没有执法依据的困惑。如对空调室外机、防护窗设置不规范、阳台乱堆放、窗外乱晾晒等不符合城市容貌标准要求的，《办法》规定“由城市管理行政执法部门责令限期改正；逾期未改正的，处一百元以上一千元以下罚款。”再如对无证运输渣土的个人或单位的处罚问题，《建筑垃圾管理规定》没设罚则，在《办法》中规定“对个人处五百元以上五千元以下罚款，对未经核准从事建筑垃圾运输的单位处五千元以上三万元以下罚款。”

第八章“附则”中，明确了城市化管理区域、主要街道和重点地区的范围应由市、辖市人民政府确定并向社会公布，同时明确了本办法施行的时间。

三、关于《办法》需要说明的问题

（一）适用范围

国务院《城市市容和环境卫生管理条例》没有规定适用范围，仅在附则中第四十二条提到“未设镇建制的城市型居民区可以参照本条例执行”作为补充规定。《办法》结合《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第二条“本省行政区域内设市城市市区的城市市容和环境卫生管理活动适用本条例”，同时考虑到城市化是一个长久的动态过程，特授权市、辖市人民政府确定并及时向社会公布。这种安排比较符合我市当前市容管理工作的实际情况，确保原则性与灵活性得到兼顾。（《办法》第二条）

（二）环境卫生管理内容没有体现

国家、省都出台过《城市市容和环境卫生管理条例》，把市容和环境卫生放在一起，属于一种综合性立法，而地方性立法的针对性强，《办法》针对市容领域的重点问题、特定事项进行专项立法，体现出切入口小，一事一法，针对性、操作性强的特点，而环境卫生方面也属于一个综合性工作，将来考虑从生活垃圾、建筑垃圾、餐厨垃圾等方面进行专项立法。

（三）法律责任的设置

法律责任的设置遵循上位法已有规定的一般不作重复规定的原则，仅对《办法》新设定的禁止性规定设定了有关罚则。但为了避免以罚代管，《条例》严格限制罚款，仅设12个条文罚款。并且，在罚款措施之前设置了前置条件，确保在法律责任的承担上以劝阻疏导为主、以罚为辅的原则得以落实。《条例》对多数违法行为，要求先行改正或者采取补救措施，在违法行为人拒不改正或逾期不改正时，再进行处罚。如为了解决占道经营问题,《办法》第二十二条规定“城市道路以及其他公共场地可以根据市民生活需要，综合设置便民摊点或者举办宣传展示活动”。体现人性化执法，同时也可提高执法效果。《办法》的罚款数额主要借鉴省人大《关于地方人民政府规章设定罚款限额的决定》，参照《中华人民共和国道路交通安全法》（非机动车）、住建部《建筑垃圾管理规定》（渣土）、《住宅室内装饰装修管理办法》（破墙开门）和《江苏省市容和环境卫生管理条例》等。

（四）倡导性规定

《办法》对不宜刚性规定的内容作了倡导性规定，共有二条：“鼓励沿街单位向社会开放停车场所”（《办法》第二十五条）、“鼓励开展屋顶绿化、垂直绿化、围墙透绿等多种形式绿化，积极引导利用门前空地布置绿色小景”（《办法》第四十五条）。

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