关于我市居家养老服务工作情况的调研报告
常州市人大常委会内务司法工委主任  周  忠

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
       随着我市人口老龄化、高龄化和家庭小型化的发展，养老已逐步成为全社会最关心、最直接、最现实的问题之一。为满足老年人专业化、多样化的居家养老服务需求，规范居家养老服务与管理，推动养老事业健康发展，根据市人大常委会2015年工作计划，4月上旬，在市人大常委会副主任俞志平、盛建良，党组成员姜洪鲁的带领下，内务司法工委邀请了部分驻会委员和市人大代表，对我市居家养老服务工作开展了调研。此次调研采取了听取汇报、组织座谈、实地察看等方式进行，先后走访了五星街道新农村居家养老服务站、荷花池社区居家养老服务站、12349为老便民服务平台、茶山街道丽华二村居家养老服务站、戚墅堰区戚街道居家养老服务中心等地。听取了市民政局（老龄办）、财政局、人社局、卫计委等部门的相关工作情况汇报，并与部分居家养老服务企业、社会组织负责人和工作人员进行了座谈。现将调研情况报告如下：
       一、基本情况和成效
       根据“9064”养老模式（即4%的老年人入住养老机构，6%的老年人通过社区养老，90%的老年人通过居家养老满足养老需求），超过96%的老年人选择的是居家养老，大力发展城乡居家养老，对破解日趋严峻的养老服务难题、切实提高老年人生活质量具有十分重要的意义。自2006年我市居家养老工作起步以来，市委、市政府将发展居家养老纳入议事日程，制定实施办法，创新工作理念，探索为老服务新机制，以居家养老服务为基础、以社区服务为依托、以机构养老为补充的养老服务体系基本形成。
       （一）政策环境不断优化。市委、市政府高度重视，将居家养老服务纳入全市“十二五”经济社会规划和服务业扶持范围，相继出台《常州市“十二五”老龄事业发展规划》、《关于加快构建社会养老服务体系的实施意见》、《关于加快推进社区居家养老服务体系建设的工作意见》等文件，大力支持发展居家养老事业，全市基本形成了“投资多元化、运作市场化、管理规范化、服务人性化、队伍专业化、手段信息化”的居家养老服务新格局。为助推居家养老事业的发展，我市积极落实对居家养老服务机构的土地供应、税费优惠、医疗服务、公益性岗位补贴和资金补贴等5项扶持政策。2014年度市、区两级财政对居家养老服务中心给予运营补贴150余万元，为四城区4300余位老年人提供政府援助服务补贴1100余万元。此外，市级财政还通过“以奖代补”政策对提档升级、增加服务项目的居家养老服务中心（站）补助450余万元。
       （二）服务水平不断提升。经过近十年来的积极探索和创新，我市在居家养老服务方面取得了阶段性进展。目前，全市已建成居家养老服务中心（站）1030个，已实现居家养老服务四级网络城乡全覆盖。依托“12349”全力打造虚拟养老平台，2014年完成了5万户老年人家庭“一键通”设备的安装运行，为老年人提供家政服务、精神关爱等15类300多项服务，实现了“居家”与“虚拟”一体两翼、互补发展。此外，我市还大力开展居家养老服务标准化试点工作，“天宁区居家养老管理服务标准化试点”项目成功入选第一批国家级社会管理和公共服务综合标准化试点项目，“万家安”居家养老服务标准化试点取得初步成效。
       （三）运营模式不断多元。探索了多种居家养老模式并取得初步成效。一是依托社区力量。新北区依托万家安居家养老服务中心的支撑，全力打造了集生活照料、康复保健、老年教育、精神慰藉、文化娱乐于一体的居家养老服务综合体，成为我市居家养老的示范品牌。二是引入民间力量。由老年协会社会组织创办的金坛市浦前村“2合1”居家养老服务站；由企业捐助基金兴办的钟楼区五星街道的新农社区和新新村委居家养老等模式都成为当前解决农村居家养老问题的新路径。三是引入信息化手段。近期，市民政局、钟楼区、常州楼口电子商务有限公司已正式联手，充分利用“线上线下”服务资源，推动居家养老服务实现社会化、信息化、规模化和品牌化经营。四是引入志愿服务。金坛爱心志愿者队伍已达4000余人，重点帮扶1000余名老年人；溧阳市爱心助老志愿者协会拥有志愿者2500多名，累计结对帮扶老人2000多名，奉献时间16万多小时。
       二、当前亟待解决的几个问题
       居家养老越来越受到社会的认可和接受，已成为社会养老事业的主要发展方向，但我市目前居家养老服务还处于起步阶段，居家养老服务工作离日益老年化的社会养老需求还有很大的差距，与其在社会养老服务体系中应有的地位及应起的作用还不适应，当前亟待解决的困难和问题主要有：
       （一）政府主导作用有待进一步发挥。养老服务是政府民生保障工程的重要内容，在居家养老服务体系建设中，要通过制定政策、统筹规划、完善制度、资金投入等多种手段，积极扶持、推动和引导居家养老服务体系的建设。从目前我市居家养老服务发展情况来看，政府、市场、社会、家庭资源之间的合力尚未完全形成；职能部门之间协调配合还不够紧密，社区服务力量整合、养老资金集约使用的整体效果还不够理想；企业和社会组织的作用还没有得到充分发挥，居家养老社会化程度普遍不高；对服务工作还缺乏有效的质量评估、追踪和反馈机制，这些因素一定程度阻碍了我市居家养老服务工作的规范开展。
       （二）社区支撑作用有待进一步体现。居家养老必须有完善的社区服务支持，包括送餐服务、家政服务、综合性的日间照料等。从调研情况来看，城区日间照料机构的使用情况不容乐观，部分机构因人数较少和需要整修等原因暂停运营；送餐服务中大规模集中配送少，饮食健康和营养配比问题尚未考虑；医养融合规模小，项目少，服务面有限。
       （三）服务项目有待进一步完善。大多数居家养老服务中心（站）缺乏资源整合能力，服务内容仍然停留在为健康老年人提供活动场所、简便餐饮、午休床椅，以及援助服务对象的基本生活照料上，为行动困难社会老年人服务率偏低，康复护理、医疗保健、精神慰藉等服务还跟不上，急需增加服务项目，扩大服务面，提高服务水平。“一键通”建设是目前居家养老的重要举措，要实现一键通、服务通、长效通，还需要就系统技术支持、维护资金保障、服务体系评估改进、服务团队管理监督等方面进行通盘考虑和长远规划。
       （四）服务队伍有待进一步加强。老年人对自身生活质量的要求已不再满足和局限于传统的单一家庭照料模式，开始追求更高层次的物质和精神享受。而目前从事居家养老工作的人员大多没有受过专业训练，不具备专业知识，居家养老服务内容单调，方法单一，只能从事一般的家政服务和生活照料，难以提供高层次的服务，直接影响到居家养老服务的水平和质量。此外，居家养老志愿服务还没有形成常态化机制。
       三、意见和建议
加快居家养老服务体系建设，是贯彻落实科学发展观、坚持以人为本的重要体现，是实现五个“老有”工作目标的重要举措。为此，必须提高认识，加大投入，不断完善“四位一体”的居家养老服务格局，促进居家养老服务的快速、可持续发展。
       （一）不断完善居家养老服务保障体系。要加强调查研究，在分析研究的基础上，加强顶层设计，制定我市推进居家养老服务工作的有关政策，指导和支持我市居家养老服务工作。一要加强组织保障。根据工作实际需要，不断健全社区居家养老服务体系建设的领导体制和运行机制，建立政府主导、多方参与的层级服务管理体系，搭建起完备高效的居家养老服务的实施网络和管理体系。二要加强政策保障。通过制定法规规章，对居家养老运行模式进行制度性设计，对照《关于进一步完善养老服务体系加快发展养老服务业的实施意见》和《常州市加快推进社区居家养老服务体系建设的工作意见》等文件的相关要求，出台具体的实施政策，并定期对政策措施落实情况进行督促检查。三要加强资金保障。各级政府要加大对居家养老服务工作的投入，建立居家养老服务工作经费增长机制，增加福利彩票公益金、体育彩票公益金对居家养老服务的投入；积极鼓励社会资金、慈善捐赠支持社区居家养老服务体系建设，形成多元化的投入机制。
       （二）不断完善居家养老服务运营体系。不断提升居家养老服务水平，要加快制度创新，积极整合多方资源，调动各方面的积极性、主动性，实现居家养老的可持续发展。一要依托社区支撑。充分发挥居家养老服务中心（站）的服务和协调作用；着力完善社区养老服务设施建设，加快建设和改造一批日间照料中心、托老所、助餐点和老年活动场所等基础设施，满足老年人不出社区就能享受到各种养老服务的需求；突出高龄和失能老年人社区居家养老服务设施、环境的无障碍改造，推行无障碍设施进社区、进家庭；继续加快老年人医疗、教育、文化、体育等相关服务设施建设，满足居家老年人多方面服务需求。二要培育养老组织。积极开展居家养老服务中心（站）社会化运行试点工作，力争2020年社会化运行的居家养老服务中心（站）达到总数的30%；要积极落实各类产业扶持优惠政策，拓宽民间资本在养老服务业中的发展空间；健全政府购买机制，培育服务市场，促进居家养老服务供应的专业化和产业化；以助餐、护理、照料等服务项目为切入点，在慈济护理、安信颐和等企业服务模式逐渐成熟的基础上，采取政府扶持、社会参与、企业运作的方式，引入、培育和发展居家养老服务企业，为老年人提供价格合理的多样化服务和产品。三要搭建信息化平台。依托12349服务平台，积极推广应用“虚拟养老院”模式，认真研究更为公平、合理、可持续的资金补贴方式，不断扩大“虚拟养老院”覆盖范围，切实体现民生保障的普惠性。四要深化医养融合。要切实落实《常州市政府关于加快医养融合服务体系建设的实施意见》，不断完善统筹规划、机构共布、信息对接、救助联动、医疗互助、监管联动等机制，促进医养融合服务体系健康有序发展；积极建设一批医养融合示范点，争取2015年50%的社区居家养老服务中心（站）、居家养老社会组织与基层医疗卫生机构签订协议，2020年实现全覆盖。
       （三）不断完善居家养老服务监管体系。为保证居家养老服务体系良性运转，为老年人提供优质的服务，亟需建立一套完整的居家养老服务监督和管理体系。一是服务行业监管。要尽快建立健全行业准入、投诉受理、第三方评估、奖惩及退出机制，促使各类居家养老服务机构按照规范运行；逐步推进城乡居家养老标准化工作，2015年分别达到40%、20%，2020年分别达到80%、40%。二是服务对象监管。支持专业机构对居家养老服务进行调查，鼓励社会组织和养老机构开展居家养老服务评估，区分不同情况进行分类补贴、分类服务，并实行动态管理。三是服务质量监管。尽快对全市老年人的健康状况、家庭情况、收入情况和需求情况进行一次大规模调查，逐步建立全市老年人健康和需求数据库，有针对性地为老年人提供各项服务；不断充实完善居家养老服务内容，为老年人提供个性化、多样化的服务。
       （四）不断完善居家养服务人才体系。积极培育一支专业化、优质化的居家养老服务队伍，是提升居家养老服务水平的重要环节。一是建立专业服务人员队伍。构建居家养老服务教育培训体系，建立岗前、在职、技术等级培训制度，从培养、评价、使用、激励等环节入手，培养造就一支数量适度、结构合理、素质优良的居家养老服务的专业队伍；鼓励与地方职业高校开展合作，培养居家养老护理型专业人才；充分挖掘社会养老服务组织、各类养老机构的潜力，努力解决居家养老服务人力不足的困难。二是建立专职管理服务队伍。社区居家养老服务中心（站）要配备相应管理人员，并有与服务规模相适应的服务人员。三是建立志愿者服务队伍。大力倡导社区互助、志愿者服务等各种为老服务活动，树立和表彰爱老助老先进典型，形成人人尊重、关心、帮助老年人的良好社会风尚；做好志愿者等社会组织的登记注册，规范对社工、志愿者的管理和培训，使“义工”志愿服务制度化；探索组建以低龄健康老年人为骨干的居家养老互助服务队伍，尝试推行“时间银行”等居家养老服务模式。
以上报告，请予审议。

 

                     2015年4月28日