关于《常州市住宅物业管理条例（草案）》审查意见的报告

——2018年6月26日在市十六届人大常委会第十一次会议上

常州市人大常委会环资城建工委主任  陈伟斌

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据立法程序，我工委对市政府提请本次人大常委会审议的《常州市住宅物业管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）进行了审查，现将审查意见报告如下：

一、审查过程

自《条例》被确定为今年的立法项目后，我工委即与法工委一起提前介入《条例（草案）》的起草论证工作，参与立法相关部门的工作沟通、政策协调等，多次参加法工委、法制办以及起草单位组织的讨论会、论证会。先后赴市住房保障和房产管理局、各辖市区开展调研，围绕住宅物业管理的热点、难点问题进行交流探讨；认真学习国家、省相关法律法规，积极汲取借鉴南京、无锡、宿迁、深圳、厦门等城市在物业管理地方立法方面的先进经验。《条例（草案）》经市政府常务会议讨论通过并向市人大常委会提请审议后，我工委按照《常州市制定地方性法规条例》第三十九条规定，对《条例（草案）》的必要性、可行性进行了审查。同时，将《条例（草案）》文本和《立法对照表》印发市人大部分常委会委员、环资城建工委委员、各辖市区人大常委会环资城建工委以及相关人大代表、政协委员、专家学者，广泛征求意见。6月8日，在市人大常委会常务副主任白云萍、副主任陈建国和蒋自平的带领下，部分常委会委员及各辖、市区人大分管领导、环资城建工委负责人专程赴溧阳市视察调研物业管理工作，并召开了《条例（草案）》的立法调研座谈会。6月14日市人大常委会副主任蒋自平主持召开了《条例（草案）》专家论证座谈会，充分听取多名立法专家和政协委员等的意见建议。6月15日、19日我工委又会同法工委组织召开会议，对相关审查修改意见进行了研究。

二、制定《条例》的必要性

物业管理涉及面广、关注度高，事关社会和谐稳定和百姓安居乐业。我市的住宅物业管理经过20多年的发展，在改善人民群众居住生活环境，提高人民群众生活质量，提升城市精细化管理水平，维护和促进社会和谐稳定发挥了积极作用。但是，随着我市经济社会的发展，对物业管理专业化、市场化水平的要求越来越高，城镇居民对物业管理服务质量和水平的要求也越来越高，特别是国家取消物业服务企业资质认定后，企业和人员的准入资格降低，对物业管理的监管要求更高、难度更大。我市的物业管理工作面临顽疾问题难以解决、新的问题不断出现的困境，突出表现在：开发建设遗留问题、前期物业遗留问题多、解决难，极易引发物业纠纷；物业服务企业普遍履约不到位，服务水平不高，业主欠交拒交物业费比比皆是，物业服务企业与业主之间矛盾纠纷多发频发；业主大会成立难或运行不规范，对业委会缺少有效的制约机制，业主自治推行困难；公共收益界定不明确，资金管理混乱，社会反映突出；行政执法还存在职责不清、权责不明，执法不及时、不到位等问题，物业管理区域内违法违规行为屡禁不止；行业诚信体系建设滞后，物业管理各方失信惩戒机制尚未有效建立等等，物业管理投诉和诉讼量居高不下，且日趋多元化、常态化。近年来，人大代表、政协委员提出了许多物业管理方面的议案、提案，反映出社会各界对于加强、规范物业管理工作的呼声和民意。物业管理涉及业主、物业服务企业、房地产建设开发企业及有关部门、基层政府、居民委员会等多个不同主体，涉及多种民事、行政关系。虽然有《中华人民共和国物权法》、国务院和省物业管理条例，但上位法的一些规定比较原则，一些授权性的规范条款需要加以细化。因此，有必要制定一部切合我市物业管理实际，集中规范物业管理各方主体权利义务、维护物业管理各方主体的合法权益的地方性法规，进一步细化、落实国家和省物业管理条例的相关规定，增强针对性和可操作性，着力解决住宅物业管理活动中存在的突出问题，促进业主自治与社区治理的有机融合，推动我市物业服务行业专业化、社会化、市场化、法治化发展。

三、《条例（草案）》的可行性

我工委对《条例（草案）》进行了认真审查，认为《条例（草案）》依据国务院《物业管理条例》、《江苏省物业管理条例》和其他相关法律法规，充分结合我市实际，条文内容较为详实且具有可行性，符合上位法的立法精神和基本要求。一是《条例（草案）》进一步明确了物业管理行政管理体系。建立了市、辖市（区）、街道办事处（镇人民政府）三级管理体系，落实属地管理原则，通过强化、细化各级政府及行政主管部门职责，切实保障住宅物业管理中的各种矛盾和问题得到有效解决。二是《条例（草案）》多角度维护业主的合法权益。物业保修金制度确保建设单位履行其应尽的保修责任，可以保证开发商遗留问题得到有效解决；物业服务第三方评估制度体现评估的客观性和公正性，更好解决因物业服务质量而引发的矛盾纠纷；物业管理信用管理体系可以强化建设单位、物业服务企业、物业项目负责人、业委会、业主等市场主体的契约意识，推动形成诚实守信的物业服务市场环境。三是《条例（草案）》在解决专项维修资金使用难问题上创新举措。针对“表决难”，规定约定维修资金使用可以采取异议表决方式；针对目前沉淀资金的使用，建立了统筹维修资金制度，这样保证住宅专项维修资金既能急用、又不滥用，解决业主普遍反映的使用难问题。四是《条例（草案）》进一步健全了物业管理相关基层组织体系。对物业管理委员会的成立条件、履职范围和行为规范作了严格的规定，使法规更具可操作性。规定了社区居（村）民委员会设立环境和物业管理委员会，监督物业服务企业和业主委员会履职，可以有效化解矛盾纠纷，推动物业管理水平提升。

我工委认为，本《条例（草案）》可以提交市人大常委会会议审议。

四、进一步修改和完善的意见建议

我工委通过审查，结合调研情况并综合各方意见，对《条例（草案）》提出如下修改和进一步完善的建议：

（一）关于业主代表大会制度

由于业主大会召开难，我市普遍实行的是业主代表大会。按照相关法律规定，业主代表大会履行业主大会职责。然而，由于业主对于自我管理的参与度低，业主代表往往不是通过选举产生，开展工作期间也没有普遍征询业主意见，业主被代表现象普遍存在，业主代表大会被业主委员会操纵的情况事实存在，造成非法目的得以通过合法程序而实现，损害业主利益，引发小区混乱，建议对业主代表大会的权力作出限制，如在《条例（草案）》中规定“业主代表大会不得作出选聘和解聘物业服务企业等重大事项的决定，上述事项由业主共同决定”。

（二）关于业主委员会的监督与管理

业主委员会由业主大会选举产生，对业主大会负责。实践中，业主委员会委员特别是业主委员会主任，权力较大，还管理属于全体业主的公共收益，长期以来，由于对业主委员会缺少有效监督，业主委员会成为逐利的场所，部分业主委员会与物业服务企业相互利用，或对物业服务企业敲诈勒索，获取不正当利益，损害业主权益，对小区的和谐稳定造成不良影响。还有个别人同时担任多个小区的业委会成员，成为业委会“专业户”。建议《条例（草案）》进一步界定业主大会和业主委员会的职责权限，明确规定哪些事项只能业主大会决定且不得由业主大会授权业主委员会决定，同时进一步严格业主委员会成员的任职资格，增加“不在本物业管理区域内长期居住的业主不得担任业主委员会成员”、“同一个人不得同时担任两个（含两个）以上小区的业主委员会成员”、“本人及其配偶、直系亲属在本小区建设开发企业任职的，不得担任业主委员会成员”。为加强对业主委员会的监督管理，建议《条例（草案）》明确“市、辖市区物业管理行政主管部门可以对业主委员会履职情况进行综合评价，并将评价结果在物业管理区域内显著位置公示。具体评价办法由市物业管理行政主管部门制定。”

（三）关于物业服务企业的监督与管理

物业服务企业服务质量不高，不作为、懒作为，是造成小区物管矛盾纠纷的重要原因。为更好维护业主权益，建议《条例（草案）》在现有条款基础上，增加对物业服务企业职责义务的规定，如“物业服务企业应当受理业主关于物业管理方面的意见、建议和物业禁止行为的投诉、举报，并及时反馈处理结果”、“业主委员会执行业主大会决定实施小区管理活动，物业服务企业应当予以配合”、“各级政府及相关部门根据相关法律法规实施小区管理活动，物业服务企业应当予以配合”、“供水、供电、供气、通信等市政专营单位进入小区施工、维护时，物业服务企业应当予以配合”等等。为加强对物业服务企业的监管，建议《条例（草案）》明确“市、辖市区物业管理行政主管部门应当以物业管理区域为单位对物业服务企业进行考核评价，每年不少于一次，通过业主调查、满意度测评、第三方评价、现场检查等方式，对物业服务企业服务质量、水平进行综合评价，根据评价结果实施奖惩，评价结果向社会公布。具体考核评价办法由市物业管理行政主管部门制定。” 第七十一条增加规定将物业服务企业失信行为记录纳入招投标平台系统。另外，《条例（草案）》部分条款规定了物管企业的职责义务和禁止行为，但如第五十三条关于“清退预收、代收的有关费用”、第五十七条、五十八条等，均未在《条例（草案）》中明确违反规定的相应罚则，建议予以增加。

（四）关于物业使用禁止行为

《条例（草案）》第五十六条规定了物业使用中的禁止行为。物业使用禁止行为无法穷尽，但对于一些社会普遍关注、对他人权益可能造成损害或影响较大的行为，应当尽量列举，建议对《条例（草案）》第五十六条进行梳理，增加“违法挖掘房屋地下空间”、“擅自将雨污水混接”、“在公共走道、楼梯间、门厅内存放电动自行车或者为其充电”，“擅自在物业管理区域内从事各种地面种植”，“损害管道燃气设施”，“违规燃放烟花爆竹”、“违规饲养犬类动物”“擅自将住宅、车库或者其他附属设施改变为经营性用房”等作为物业禁止行为。

（五）关于前期物业管理期限

《条例（草案）》第三十三条规定“在业主、业主大会选聘物业服务企业之前，建设单位承担前期物业管理责任。”而前期物业管理企业是由建设单位选聘的，事实上存在两者相互利用甚至相互勾结，或者相互推诿，阻挠业主大会成立选聘新的物业服务企业，故意将一些本该由建设单位在保修期内解决的工程质量遗留问题拖延至保修期以外。部分小区由于业主大会难以成立，建设单位都已经注销，仍长期一直处于前期物业管理，相应的前期物业管理责任也就无从落实。建议《条例（草案）》对前期物业管理期限进行明确，或者对业主大会或物业管理委员会成立的最迟期限进行明确。

（六）关于前期物业管理招投标

前期物业招投标制度在房地产开发的发展初期，起到了良好的规范作用。当前房地产开发已进入成熟期，通过市场竞争，房地产商大都是一些规模较大的品牌开发企业，往往自带品牌的物业服务企业，且开发企业为了利于房屋销售，会重视和培育自带的物业服务企业。《条例（草案）》规定，前期物业由建设单位负责，实际情况是最终中标的物业服务企业往往是建设单位选定的，前期物业招投标现行制度已形同虚设。同时，一味强调前期物业招投标，可能造成低价中标等影响物业服务质量，也可能成为建设单位推卸前期物业管理责任的借口。据了解，北京市已取消前期物业招投标多年，深圳市也正在立法取消前期物业招投标制度。建议《条例（草案）》规定“建设单位可以通过招投标方式选聘前期物业服务企业，也可以自行选定前期物业服务企业”。

（七）关于公共经营性收益

《中华人民共和国物权法》明确规定小区公共收益属全体业主所有。《条例（草案）》第十七条赋予业主委员会监督管理小区的公共收益的职权。但《条例（草案）》未对小区公共经营性收益的范围细化明确，如“小区车位出租及停车管理费，电梯、灯箱等各类广告费，小区场地出租费，小区公共用房出租费等等”，哪些是公共收益，建议《条例（草案）》予以明确。同时，业主委员会管理小区的公共收益，存在一定的资金滥用风险，为增加实际操作性，保障资金安全，维护广大业主的利益，应增加相应条款，明确公共收益的资金使用范围和使用程序。

（八）关于专项维修资金申请

《条例（草案）》第六十四条第一款“使用住宅专项维修资金由物业服务企业根据维修、更新和改造项目提出使用建议；没有物业服务企业的，可以由业主提出使用建议。”第六十五条规定在应急情况下，业主委员会、相关业主、物业服务企业可以作为专项维修资金使用申请人。在实践中，很多小区业委会、物业服务企业不认真履行申请人职责，出现缓报、不报等情况，业主反响很大。业主作为维修资金所有人，在发生需要申请维修资金进行维修时，应当作为第一申请人。物业服务企业其实是受托人，一般情况下不宜作为专项维修资金申请人，建议《条例（草案）》六十四条删除第一款，同时规定“维修资金使用实行程序审核和工程审计相结合的管理模式”，明确“住宅专项维修资金的申请使用办法由市人民政府规定”。第六十五条，建议增加物业管理委员会、社区（村）居民委员会作为专项维修资金申请人。

（九）关于物业管理区域内违法行为查处

《条例（草案）》第五十六条规定物业使用中的禁止行为，第七十七条、七十八条、八十一条规定政府相关部门在物业管理中的职责，第八十八条规定物业管理区域内违法行为的查处责任主体。综合执法进小区是提高小区管理水平的重要举措，但在推进过程中也存在职责不清、推诿扯皮等现象，一些违法行为得不到及时有效查处，建议在《条例（草案）》第五十六条细化、明确的基础上，对《条例（草案）》相关条款进一步梳理和衔接，明确规定哪一条违法行为由哪一个政府部门来查处。

（十）关于欠交物业服务费用的处置措施

物业费收费难是我市普遍现象。尤其在二手房买卖过程中，原业主未结清物业服务费等相关费用便办理不动产转移登记，物业服务企业无法向原业主追讨其欠缴的物业服务费，转而向买受人追讨出让人欠缴的物业服务费，极易产生矛盾纠纷，不利于物业管理。《江苏省物业管理条例》第四十八条第二款规定“物业所有权发生转移时，业主应当与物业服务企业结清物业服务费用”。实践中，在业主转移登记时要求其提供物业服务费用结清凭证，能够制约出让人欠缴物业费行为，收效显著。建议《条例（草案）》第四十八条增加“物业所有权发生转移时，转让人应当与物业服务企业结清物业服务费用。”同时增加相关条款，明确“在不动产转移登记时，要求物业出让人提供物业管理费用结清凭证，或买受人出具结清物业管理费用的承诺。”由于目前不动产登记相关法规并未将物业服务费结清凭证列入不动产登记所需申请材料，交纳物业服务费与不动产登记关联的合法性存疑，需进一步研究。

（十一）关于物管矛盾纠纷调解化解

物管矛盾纠纷多发频发，严重影响社会和谐稳定。目前，物业管理各方利益诉求还没有便捷、通畅的投诉处理渠道，大都只能通过法律诉讼渠道解决，由于司法审判资源紧张，通过法律诉讼渠道又面临受理难、举证难、执行难等诸多问题。因此必须建立和完善物管矛盾纠纷调解化解机制，根据《江苏省关于建立健全物业纠纷多元化解机制的指导意见》【苏高法[2017]6号】，建议《条例（草案）》第七十九条增加“街道办事处（镇人民政府）应当设立物业纠纷人民调解委员会，调解辖区内物业服务疑难纠纷；建立由社区居委会、社区警务室、业主委员会、物业服务企业等参加的联席会议制度，协调处理物业管理的重大事项。”同时规定“街道办事处（镇人民政府）应当受理业主、业主委员会、物业服务企业关于物业管理方面的投诉、举报和意见建议，并及时反馈处理结果。”第八十条增加“社区居（村）委会应当设立物业纠纷人民调解工作室，负责调解本社区的物业纠纷。”

（十二）关于智慧物管建设

利用互联网+、大数据等新技术，加强物业管理信息化、智能化建设，可以大大提升物业管理的服务、监管效率和水平。建议在《条例（草案）》总则中明确，“建立物业管理公共服务电子信息平台，为有关物业管理拟决策决定事项的意见征集、投票表决，为有关物业管理投诉、举报、建议的受理、反馈，为物业管理事项的公示公告、通知发布和信息查询提供平台。鼓励物业服务企业利用手机App以及微信、QQ等社交媒体，提高物业管理服务水平。” 第六十八条建议明确“业主可以通过网络平台等查询专项维修资金账户等信息”。

（十三）关于环境和物业管理委员会

中共中央国务院出台的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出“探索在社区居民委员会下设环境和物业管理委员会”，全国多地都在进行探索。《条例（草案）》第八十条第二项提出社区居（村）民委员会“设立环境和物业管理委员会，督促业主委员会和物业服务企业履行职责”。建议《条例（草案）》进一步细化明确环境和物业管理委员会的人员组成和主要职责，并在人员和经费上给予保障。

（十四）关于绿色物业管理

绿色物业管理是在保证物业服务质量等基本要求前提下，通过科学管理、技术改造和行为引导，有效降低各类物业运行能耗，最大限度地节约资源和保护环境，致力构建节能低碳生活社区的物业管理活动。建议《条例（草案）》增加“倡导绿色物业管理，鼓励采用新技术、新方法推动物业管理区域内节能、节水、垃圾处理、环境绿化、污染防治等资源节约和环境保护”。

此外，《条例（草案）》中还有一些条款的内容需要作进一步斟酌，在文字表述上也需要更加精准规范。

附件：《常州市住宅物业管理条例（草案）》其他建议修改内容

附件

《常州市住宅物业管理条例（草案）》

其他建议修改内容

1．第四条删去“物业管理工作实行属地负责制。”第二款改成“市物业管理行政主管部门对本市物业管理活动实施统一监督管理。”

2．第五条改为“……。倡导物业服务企业加入行业协会，维护物业服务企业合法权益，促进物业管理行业发展。”

3．第七条增加一款，“临时管理规约、管理规约或者业主大会议事规则，应当对业主参加自治活动的方式、违反共同约定的责任、自治活动争议处理办法作出约定。”

4．第八条第二款，“……，经全体业主一致同意，……”,其中“一致同意”难以操作，需作修改。

5．第九条第二款，“表决意见应当经本人签名”改为“表决意见应当经业主本人签名。”

6．第十条，首次业主大会筹备经费，建议按小区规模明确统一标准或明确另行制定。增加社区居（村）民委员也可提出召开首次业主大会会议的申请。

7．第十一条，首次业主大会筹备组人数，考虑人员组成和比例要求，人数范围需另行斟酌。

8．第十四条修改为“……，业主委员会的委员资格条件、选举方式、人数、任期等应当符合法律规定，……。”第三款内容调整至第十三条。

9．第十五条第二款，备案变更也应当抄送有关单位。第四款取消刻制业主大会印章。

10．第十六条，调整至第十八条后。并明确业主委员会活动经费、业委会委员补贴由业主大会决定或业主大会议事规则确定。

11．第二十一条，第四项改为“被依法限制人身自由，无法履行委员职责的；”

12．第二十二条，第十一项改为“其他原因不宜继续担任业主委员会委员、业主代表的。”

13．第二十三条，建议先行政救济再司法救济，相关部分改为“……，可以向辖市（区）物业管理行政主管部门申请撤销，也可以向人民法院申请撤销。”

14．第二十四条，对换届改选小组的构成，人数、业主的比例，换届选举的程序作出规定。

15．第二十五条，第一款第二项，去掉“多数”，改为“违反本条例第二十条规定，侵害业主合法权益，情节严重的；”

16．第二十八条第二款，增加“拆迁安置房”，改为“公租房、廉租房和未成立业主大会的经济适用房、拆迁安置房等保障性住房小区应当成立物业管理委员会。

17．第二十九条，物业管理委员会人数，考虑人员组成和比例要求，人数范围需另行斟酌。

18．第三十一条，第二款“……，应当征求全体业主意见；”，“全体业主”难以做到，建议作修改。

19．第三十二条第二款，明确物业管理区域变更调整的申请主体。

20．第三十七条，第一款改为“……，建设单位应当依照不低于地上地下总建筑面积千分之七的比例配置物业服务用房，且物业服务用房应当位于地面以上，三层（含）以下，具备独立、正常使用功能，……。”

21．第三十九条，建议审计单位由街道办事处（镇人民政府）指定。

22．第四十四条，增加相关内容，改为：“……。物价部门应当根椐分期开发情况实行不同标准的政府指导价。但无市政道路、河流等自然界限分隔的同一物业管理区域内相同使用性质的物业不应提供不同标准服务。”

23．第四十六条，明确第三方评估机构现场查验费用的列支渠道。

24．第四十八条，增加“业主与承租人约定由承租人缴纳物业费的，业主负连带交纳责任”，明确“房屋空置”的具体界定。

25．第五十条和五十一条，关于对小区经营性收益的审计，建议审计单位由街道办事处（镇人民政府）指定，并明确审计费用支出渠道。

26．第五十二条，第二款改为“……，新物业服务企业和原物业服务企业应当在业主委员会或物业管理委员会的监督确认下明确具体交接事项。”

27．第五十三条，增加移交的内容，包括固定资产、建设单位移交的相关资料、设施设备技术资料及运行、维护、保养记录。

28．第五十五条第二款，应明确合同期限。

29．第六十二条，第二款修改为“建设单位在办理不动产首次登记前，应当将当期已竣工验收并达到交付条件，尚未售出或者尚未交付业主，以及权属属于建设单位所有的物业，其首期维修资金先行交存至维修资金专户。”第四款修改为“建设单位在办理不动产首次登记时或业主申请不动产转移登记时，……。”

30．第六十五条，第一款第一项删除“严重”，改为“屋面防水损坏造成渗漏；”第二款明确住宅专项维修资金审核期限。

31．第七十条，建设单位相关失信行为，建议增加“在物业保修期内不履行保修责任的”、“未按规定在签订买卖合同时与物业买受人签订“临时管理规约”等”。

32．第七十四条第二款，改为“……，经生效仲裁裁决、司法判决、行政处罚决定确认后仍拒不执行、拒不改正的，……。”

33．第七十八条第二项，改为：“负责辖区内新建物业管理区域前期物业管理招投标监督、指导、管理工作，……。”

34．第八十二条第一款，老旧小区整治完成后，应先划定物业管理区域。

35．第八十四条，增加一项，对建设单位未按规定交纳专项维修资金实施处罚。

36．第八十五条，业主委员会、物业管理委员会及其委员违反条例规定除记录个人信用档案外，还应增加相应处罚规定。

37．第八十九条，辖市、区物业管理行政主管部门是否具有该项行政处罚权，建议进一步研究明确。

38．增加“业主或物业使用人、业主委员会成员、物业服务企业服务人员违反本条例，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

39．增加已成立业主大会的物业管理小区调整物业服务收费标准的程序规定。

40．增加“公安、消防、救护、环卫、邮政等特种车辆执行公务时在物业管理区域内临时停放，不得收费。”

41．文字表述要统一，如“物业企业”与“物业服务企业”，“消防部门”与“消防主管部门”，“城管部门”与“城市管理综合执法部门”等等。