【摘要】审计监督全覆盖、省级以下审计机关人财物统一管理已上升为国家战略，两者虽然正式提出的时间有差异，但两者并不是孤立的。审计监督全覆盖是目的，省以下统管是制度设计，制度设计是为目的服务的。同时，在目前省以下统管试点的地区，审计机关应探索如何运用好这一制度设计。本文立足审计监督全覆盖这一目标，以省以下统管带来的新形势为抓手，探索如何让省以下统管这一制度设计更好地为实现审计监督全覆盖服务。

【关键词】审计监督  人财物统一管理  全覆盖

审计监督全覆盖，是刘家义审计长在2013年12月的全国审计工作会议上提出的目标。省级以下审计机关人财物统一管理（以下简称省以下统管），是2014年10月党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出的。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，对包括审计监督全覆盖、省以下统管在内的审计工作作了全面部署，这均标示着审计监督全覆盖、省以下统管已上升为国家战略。

审计监督全覆盖、省以下统管虽然正式提出的时间有差异，但两者并不是孤立的。审计监督全覆盖是目的，省以下统管是制度设计，制度设计是为目的服务的。同时，在目前省以下统管试点的地区，审计机关应探索如何运用好这一制度设计。本文立足审计监督全覆盖这一目标，以省以下统管带来的新形势为抓手，探索如何让省以下统管这一制度设计更好地为实现审计监督全覆盖服务。

一、审计监督全覆盖的涵义

审计监督全覆盖，是指国家审计机关要依法履行审计监督职能，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况进行审计监督全覆盖。刘家义审计长从四个方面很好的说明了审计监督全覆盖的内涵，不是简单理解为对所有的审计对象进行审计，要有深度，不能走马观花；要有重点，不能“眉毛胡子一把抓”；要有步骤，不能一步到位；要有成效，不能毫无效果。所以说审计监督全覆盖是审计机关的发展方向，是近几年要达成的目标。

二、省级以下人财物统管的涵义

省级以下审计机关人财物统一管理，是首次从国家治理的高度提出的改革方案，目前正在部分省市试点。省以下统管，目的是为了保障审计机关依法独立行驶审计监督权，尽最大可能排除地方各种因素对审计监督权的影响。加强上级审计机关对下级审计机关的领导，特别是加强对审计业务的领导力度。从试点省市公布的方案看，各地在人财物管理的方式上存在一定差异，但均强化了对下级审计机关的领导力度。省以下统管这一制度设计，目的明确，直中现在存在的问题。

三、目前审计监督全覆盖的不足及原因

1.部分地方审计机关尚无法做到面上的全覆盖，更无从谈起有深度的全覆盖。审计监督全覆盖，刘家义审计长提出不能刻意追求面上把所有单位走一遍，应把项目审深审透。而部分地方审计机关尚无法做到面上的全覆盖，有些单位有些领域多年未审计，特别是对地方国企，存在长期的审计监督缺位现象。

造成这一现象的原因主要有：（1）部分地方领导将审计监督错误理解成对相关单位或行业的打扰，要求尽可能少干预；（2）部分审计机关人员少，无力开展某些审计项目；（3）部分审计机关缺乏专业人才，无法胜任某些领域的审计任务。

2.部分地方审计工作没有围绕地方党政的中心工作展开。审计监督全覆盖应紧紧围绕地方党委政府的中心工作，在把握总体情况的基础上，突出重点，有所侧重，选择部分领域重点突破，将项目查深查透，提出有针对性的建议，为地方社会经济发展保驾护航。而目前部分地方审计机关未深入研究，没有紧紧围绕地方党政的工作中心，在地方社会经济发展中没有发挥出审计的作用，导致审计工作与地方党委政府、其他部门的主要工作脱钩。

笔者认为，这一现象一方面是因为部分地方领导没有正确认识到审计监督对地方社会经济发展的作用，认为发展经济是发改、建设、经信等单位的事情，不重视审计机关的作用；另一方面部分审计机关没有把握住重点，没有将审计工作与地方中心工作结合起来，或也存在有所结合但未将审计项目查深查透，提不出有针对性的建议。

3.部分审计机关人员少，年龄结构不合理。刘家义审计长提出，审计监督全覆盖应做到重点对象每年审计一次，其他对象至少五年审计一次。要达到这一要求，一支年龄结构合理、数量有所保证的审计队伍是最基本的条件。可现状是部分审计机关，特别是县区审计机关，人员编制少、年龄偏大是普遍现象。笔者所在市有一个区，审计机关编制为6人，其中1位局长和1位副局长，普通审计人员仅为4人，完成最基本审计任务都捉襟见肘。同时，年龄结构偏大也是普遍现象，无法适应计算机环境下审计的要求。这一现象多为历史原因造成，且现阶段编制审核较紧，审计机关自身无法解决。

4.审计人员业务水平参差不齐，部分领域缺乏专业人才。刘家义审计长提出，审计监督全覆盖做到覆盖面“广”的同时，要做到反映情况“准”、查处问题“深”、原因分析“透”、措施建议“实”。要达到这一要求，专业分布合理、有一定层次的高素质审计队伍必不可少。如地方审计机关很少去触碰金融审计领域，就因为缺乏金融人才；再如目前依法审计、依法行政的要求越来越高，审计面临的诉讼风险也越来越高，部分审计机关甚至没有一名法律专业人员。笔者认为，审计机关应有一支财会、经济、金融、计算机、法律、工程、管理等专业的队伍，才能胜任越来越复杂的审计项目要求。目前一方面由于历史原因、编制等因素，无法补充专业人才；另一方面部分领导也没有充分认识到有一支专业分布广的人才队伍的重要性。

5.地方政府交办任务较多，影响审计项目的开展。由于审计机关具有一定的专业性，地方政府往往在面临一些突发情况时，选择直接交办给审计机关或抽调审计人员配合。如配合纪委、公安查处经济案件；摸底平台公司经营情况；抽调人员参加拆迁项目；给审计机关分配招商引资任务等。地方政府交办的大量临时任务，往往具有时间紧、任务重的特点，必将打乱审计机关的正常部署，影响审计项目的开展。但同时，部分审计机关负责人往往乐衷于承办临时任务，或因认为是领导对自身的信任，或因怕引起领导的不快，不惜将正常审计项目调减，影响了审计监督权的行使。

6.地方政府对审计监督权的行使存在一定干预。行使审计监督权的主体为审计机关和审计人员，在目前的制度设计下，审计机关和审计人员在政府的领导下，对各级党政领导和各部门进行审计监督，导致审计机关和审计人员处于弱势地位。特别在审计系统“一条鞭”项目中，地方政府往往干预审计结果，指示审计机关将有关情况和问题瞒报或虚假上报。审计机关作为政府的组成部门，往往只能听命于政府领导的意见。

7.审计整改往往不能真正到位，无法发挥审计监督的作用。审计整改是审计监督作用的最终体现，审计整改不到位，审计监督就会流于形式。从目前的普遍情况看，审计整改的效果并不十分突出。原因为：（1）部分审计人员思想不重视，没有督促被审计单位及时整改；（2）部分审计机关没有深入检查被审计单位的整改情况，仅凭被审计单位的一份整改报告就认定已整改到位；（3）部分问题由于制度、涉及多单位等原因，无法及时有效整改；（4）部分问题的提出，以及审计建议的提出，缺乏一定的操作性，导致被审计单位无法有效整改。

四、省以下人财物统管下如何推进审计监督全覆盖

省级以下审计机关人财物统一管理，是源自顶层的制度设计，是对现有制度的一次改革与创新。目的是为了更好的发挥审计监督的作用，推进审计监督全覆盖，尽最大可能解决目前存在的一些问题。省以下统管，是为推进审计监督全覆盖服务的，地方审计机关必须及时转变思路和方法，适应新形势，在一定范围内作大胆的尝试。

1．统一制定审计计划。根据《国家审计准则》的规定，审计机关制定的审计计划经本级政府行政首长批准并向上一级审计机关报告。实际主要由各级审计机关掌握自主权，除“一条鞭”项目外，上级审计机关并不掌控下级审计机关的审计计划。省以下统管，省级审计机关可以从审计监督全覆盖的角度，统一科学制定审计计划，下级审计机关制定的自定项目，也必须经过上一级审计机关批准。

（1）        省级审计机关从目前全省的实际情况出发，科学制定审计计划，有计划、有重点、有目标的推进审计监督全覆盖。全省审计工作“一盘棋”，可以有效把控和掌握，避免各地进度不一，方式各样，有助于帮助地方审计机关扫除审计监督盲区。

（2）        在统一制定审计计划的基础上，上级审计机关把关下级审计机关的自定项目。省以下统管，在审计计划上，不是意味着全部的审计计划都由省级审计机关制定，必须留给地方审计机关一定余量。但省以下统管，上级审计机关同样具有批准权，可以有效把关下级审计机关的自定项目，防止自定项目与当地党委政府的中心工作脱节，最大限度减少地方领导对审计工作的干预，也可防止地方领导随意交办临时任务。

（3）        统一制定审计计划，对上级审计机关，特别是省级审计机关，提出了更高的要求。省级审计机关，必须制定审计监督全覆盖的进度表和重点表，有序、有侧重的推进。加深对各地审计工作情况的了解，加强对下级审计机关制定计划的管理，既围绕地方的中心工作，又能有序推进审计监督全覆盖的落实。

2．统一管理审计人员。审计人员少、业务水平参差不齐是地方审计机关面临的一大困境，省以下统管给这个问题的解决带来了契机。由于编制限制、历史遗留问题、地方吸引力差等原因，人员因素是一直困扰地方审计机关的难题，仅靠地方审计机关自身很难解决这一问题。省以下统管，其中重要的方面就是统一管理审计人员。（1）省以下统管，加强了对审计人员的管理力度，省级审计机关可以统一人才选拔与引进上的标准，减少地方的随意性。（2）省以下统管，加强了审计人员横向与纵向的交流，增强了审计人员的流动性，可有效缓解部分审计机关人员结构老化、专业人才缺乏的情况。（3）地方审计机关在实施项目或承担某工作任务时，临时需要借用专业人才，在省以下统管的背景下，也可向上级审计机关提出申请，临时抽调其他地区的审计人员参与工作，方便更加高效开展工作。

3．统一实施审计项目。从2011年地方政府债务审计开始，审计署每年一至两次组织全国审计机关上下联动审计，取得了一定效果。但也发现在上下联动审计中，地方审计机关受地方政府牵制较多，部分甚至是阻挠和干扰。省以下统管，提高了地方审计机关的审计独立性，同时也为统一实施审计项目提出了新的思路。（1）方便开展上下联动审计，减少干扰因素，提高审计独立性，可以更好履行审计监督职能；（2）方便开展交叉审计，如部分县区党政领导经济责任审计，省以下统管后可以更方便高效的开展交叉审计；（3）联动审计方式方法更灵活。省以下统管后，可以有针对性的对某一领域或某一单位开展联合审计，组织方式、实施方式更灵活多变。如今年开展的医保审计，对两个城市的医保资金进行专项审计，人员却是由各地审计人员组成。

4．统一控制审计质量。审计质量是审计工作的生命线，虽然法律法规和各项制度文件对审计质量有了明确的要求，但却是由各地审计机关自己把控，由于各种原因，导致各地审计质量水平高低不一。严格管理审计质量，提升审计工作水平也是省以下统管的目的之一，为解决各地水平不一带来了契机。省以下统管后，一方面上级审计机关有更多的方式方法来加强对下级审计机关的业务管理，如年度考核可以更有力度，奖惩可以直接与个人挂钩；另一方面上级审计机关可以有针对性的出台业务管理文件，针对各地不同情况各有侧重，分步分头推进。

5．统一加强审计整改。审计整改是推动审计成果落实的重要方面，但目前各地审计整改效果并不乐观，部分问题没有整改到位，省以下统管后，可以有效加强审计整改力度。第一，加大审计整改检查力度，甚至可以部署审计整改落实情况专项检查，督促地方审计机关提高审计整改落实力度；第二，督促地方审计机关提升业务水平，审计查处问题应“稳、准”，并分析原因，提出切实可行的整改措施和审计建议，方便被审计单位整改落实。

五、结束语

审计监督全覆盖，是刘家义审计长提出的目标，是全体审计机关和审计人员必须努力奋斗实现的。而省级以下审计机关人财物统一管理，正是为了实现审计监督全覆盖服务的。在目前审计监督全覆盖、省级以下统管已上升为国家顶层设计的情况下，各地审计机关，特别是先行试点的地区，必须转变观念，打破原有的模式，在省以下统管的背景下，又好又快的推进审计监督全覆盖。（常州市审计局 钱少敏）

参考文献

刘家义.保障依法独立行使审计监督权［N］.人民日报，2014-12-03.

陈红蕊.省级以下审计机关人财物统一管理的意义和探索［J］.现代审计与经济，2015（6）.

王永在.对审计监督全覆盖的思考［J］.注册会计师与审计，2016（6）.

徐薇.国家审计监督全覆盖的实现路径研究［J］.审计研究，2015（4）.