全国政协常委、中国安全生产科学研究院院长张兴凯建议——

加快制定应急管理法律体系主干法综合法

“应急管理专业性、技术性很强，涉及行业领域众多，担子重、责任大，各方面工作都需要依法进行、有法有据。我们用了两年多的时间推进改革，探索建立了一系列好的应急管理机制和制度，中国特色应急管理体制初步形成，这些好的机制和制度需要用法律的形式加以固定。”全国政协常委、中国安全生产科学研究院院长张兴凯说，他今年提交了关于制定中华人民共和国应急管理法的提案。

加快制定主干法综合法

在过去一年里，张兴凯认真研究了《中华人民共和国防震减灾法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国安全生产法》等20余部应急管理行业领域法，美国、俄罗斯等7个国家的应急管理主要法律，对我国近200项应急管理相关制度进行了梳理，对《中华人民共和国突发事件应对法》进行了评估，分析了我国应急管理立法需求。他认为，当务之急，我国需要加快制定一部应急管理法律体系的主干法、综合法。

“目前，我国涉及应急管理的法律大概有20余部，这些法律相对比较分散。2007年实施的《中华人民共和国突发事件应对法》是应对突发事件的专门法，不是应急管理法律体系主干法。2015年实施的《中华人民共和国国家安全法》是国家安全法律法规体系的主干法。此外，防震减灾法、防洪法等不是应急管理综合法。制定应急管理法是健全应急管理法律体系的需要，是定型应急管理体制机制的需要，是确保应急管理职责落实的需要。”张兴凯说。

对“用修改突发事件应对法来代替制定应急管理法”的观点，张兴凯持不同意见。他认为，突发事件应对法是对已发生事件的应对，对前期预防的表述不足，没有涉及事故灾难风险的监测、分析、研判和预警等问题。而且，他认为突发事件应对法缺少一项重要内容——恢复重特大灾害事故后的生产生活秩序。

“比如，公众普遍关心事故造成的人员伤亡赔偿问题，现有法律对此表述不清，需要进一步细化，才能避免争议。国家应该尽快制定应急管理法，把这些问题的大原则明确，然后逐步转化成法规、标准，最终把一系列制度建立起来。”张兴凯说。

“目前，我国制定应急管理法的条件已基本成熟。新中国成立以来，特别是2003年‘非典’以后，我国加强了行业领域应急管理专门法的立法工作，制定了防震减灾法、安全生产法等。此外，近年来，美国、日本、俄罗斯等国家都制定了应急管理的综合法，其立法思路可供我们辩证吸收、借鉴。”张兴凯说。

用法律固定机制和制度

“习近平总书记在主持中共中央政治局第十九次集体学习时强调，要实施精准治理，预警发布要精准，抢险救援要精准，恢复重建要精准，监管执法要精准。应急管理部成立之后，建立了很多好的制度，如每周至少开展一次安全生产分析研判、重点岗位24小时值守值班、重大风险预警等制度，这些都是符合精准治理要求的，但这些制度在现有的法律中没有体现，亟须通过法律固定下来。”张兴凯说。

“应急预案体系和应急管理标准体系的建立、物资检测方法的革新、应急储备体系的重构、指挥调度系统的重构和理顺、信息壁垒的消除、各部门间关系的理顺等都需要以法律为保障。”张兴凯指出，这次新冠肺炎疫情暴露出应急能力的两大短板，一是缺少资源的综合指挥、调度、分析、研判、供应系统，二是应急状态下的物资检测能力不足和方法欠缺。

“疫情防控期间，我所在的中国安全生产科学研究院是北京市口罩、防护服检测的三家支撑单位之一。我从1月30日值班到3月1日，其间面临的一大困难就是缺乏紧急状态下的检测标准，按照常规检测标准，口罩、防护服的检测时间要两周多。”张兴凯说。

围绕统筹和安全发展立法

张兴凯指出，应急管理法的立法目的应是防范化解重大安全风险，立法思路应围绕如何实现统筹发展和安全发展展开。

“立法思路应贯彻安全发展理念，一是要真正把安全作为底线、红线，既要注重发展的经济数量，也要保障发展的安全质量；二是管控各类风险、筑牢安全基础；三是明确各方应急管理责任和义务；四是构建执法必严、违法必究的法治环境；五是坚持安全第一、预防为主，综合治理、防抗救治结合的应急管理工作原则。”张兴凯说。

张兴凯认为，应急管理法应明确应急管理制度体系，这个体系可以用8个字来概括，即防、减、救、恢、测、评、报、消。“也就是重特大灾害事故的预防、减少、救助、恢复，及其风险的预测、分析评价、预警预报及消除。”

为此，他建议应急管理法结构为总则，应急规划，危害识别与分析，风险监测与评价，危机预警与干预，应急响应与处置，救助、扶持与恢复，监督管理，法律责任，以及附则。

张兴凯还建议，应急管理法明确新时代应急管理制度体系，主要制度应包括企事业单位及各类组织的内部应急管理制度、各级政府应急管理规划制度、国家风险调查评估与监测预警制度、应急预案编制与应急演练制度、应急信息共享机制、灾害事故保险制度，以及应急值班值守制度。

（来源：中国应急管理报）