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关于特邀监督在政协履职中的一些思考

发布日期：2010-11-17 浏览次数：字号：〖大中小〗

关于特邀监督在政协履职中的一些思考
李永达

　　在我市政协《2009年工作要点》中，就履职“三化”建设，专门提出了要“围绕民主监督，进一步健全特邀监督员制度，加强监督员队伍建设”的工作目标。为此，市政协经过一段时间的收集整理，摸清了市政协委员和市政协干部在我市有关部门单位担任各类特邀监督工作的监督员队伍的家底：至今年一季度，市政协中有85位同志（其中市政协委员80名，市政协干部5名），受聘于32个部门单位担任特邀监督员。经过调研和协商，市政协颁发了《关于加强和完善政协特邀监督员工作的意见》，并在今年5月13日举办了首次“常州市政协特邀监督员培训班”，我市政协特邀监督工作在制度化、规范化和程序化方面迈出了新的步伐。
　　早在２０世纪５０年代，邓小平同志就指出，民主监督“能够对于我们党提供一种单纯靠党员所不容易提供的监督，能够发现我们工作中的一些缺点和问题，为我们的工作作出有益的帮助”。民主监督的渠道很多，许多已经在反复实践中成为传统的、常规的、也是有效的渠道。随着形势的发展，尤其是学习、实践科学发展观活动的深入，改革开放大局、人民群众的诉求、广大委员的期望，需要我们进一步强化民主监督，以加强对权力的制约，提高新时期党的执政能力。为此，加强和完善政协的特邀监督工作，无疑将成为一项重要的抓手。早在20年前的１９８９年１２月３０日，中共中央在当年的14号文件中，对政府和司法部门聘请特约监督员工作作出了明确规定和要求，开启了新时期特邀监督工作的大门。今年市政协在特邀监督工作方面的举措，对提高政协的履职水平，其促进意义是显而易见的，为使这项起步不久的工作具有可持续发展的潜力，从理论和实践角度进行一些思考和探讨，将是有益的。
　　一、特邀监督工作是政协履行职能的新兴领域政治协商、民主监督和参政议政是政协的三项基本职能，这三项基本职能是各党派团体、各族各界人士在中国政治体制中参与国是、发挥作用的重要内容和基本形式，体现了人民政协的性质和特点，是人民政协区别于其他政治组织的重要标志。这三项基本职能是1949年人民政协成立60年来，在实践中逐步完善起来的。尤其是自中共中央[1989]14号文件、[2005]5号文件、[2006]5号文件颁发以来，政协的职能履行越来越注重实效，越来越拓宽渠道，越来越趋向深入。政治协商和参政议政已经成为政协履职的相对传统领域、相对成熟领域，民主监督的建议和批评则主要寓其他两项职能之中，通过视察、提案、建议、社情民意等形式来进行，但是随着社会主义民主的持续进步，科学发展的要求持续提高，政协民主监督的职能亟待进一步加强，而特邀监督工作的开启和一步步强化，相对于其他传统和成熟的领域来说，应该属于政协履行职能的新兴领域，而且是完善民主监督职能，使政治协商、民主监督、参政议政这三驾马车力量更协调强劲，齐驾并驱，带动人民政协的履职车轮，为中国特色社会主义事业的时代列车，提供可持续前进的动力和能量。
　　我市的特邀监督工作是在最近十几年中逐步形成和发展的。特邀监督员队伍主要由人大代表、政协委员、民主党派人士和无党派人士构成。市政协委员和政协干部中的特邀监督员，既是整个特邀监督员队伍中的生力军，也是政协履职新领域的排头兵。他们在做好本职工作的同时，在特邀监督员、行风评议员、人民监督员、特邀检察员、人民陪审员等岗位上，对聘请部门及其工作人员贯彻执行党的路线、方针、政策和国家法律、法规情况，落实市委、市政府和上级工作部署情况，遵守职业道德和廉洁自律等情况，实行民主监督；他们按照政协的履职要求开展工作，在监督中服务，在服务中监督，并注意把特邀监督工作与所在专委会或委员界别小组的工作、委员提案及反映社情民意等工作结合起来，使其更富有政协的特点。实践证明，特邀监督工作已经成为政协民主监督职能中具有勃勃生机的新兴领域。
　　二、特邀监督工作在政协民主监督中的地位和作用民主监督在我国目前的政治术语中似乎是一个专用词，专指政协委员、民主党派及其成员在统一战线范围内的协商讨论和批评建议。各个国家的政治体制不同，但说到底，都是表现权利的实施与权利制约之间的关系。西方国家的政党千方百计想争到执政权，与此同时也在监督对方，他们既代表本党派的利益，也在相当程度上代表着一些阶级或一些阶层的利益。中国共产党本身代表了广大人民最根本、最长远的利益，所以在执政的过程中除了接受党内监督外，仍需要接受广大人民和各民主党派的监督。政协的特邀监督工作，是政协民主监督在实践过程中拓展的新渠道，在完善政协民主监督机制，提高参政议政实效，推进政风、行风建设，构建社会主义和谐社会等方面发挥着不可替代的作用。
　　因为，特邀监督工作与民主监督的传统形式如“在政治协商中提出意见”、“在调查研究的基础上，向党委及其职能部门提出书面意见”、“通过在政协大会发言和提出提案、在视察调研中提出意见或其他形式提出批评和建议”、“参加有关方面组织的重大问题调查和专项考察等活动”①等有明显的分工差异。正常情况下，特约监督员享有相应的知情权、调查权、建议权和批评权，在聘请单位为监督员开展活动提供必要条件的基础上，监督员可以通过相应的制度，如定期联系制度、情况通报制度、意见反馈制度、行政听证制度、个案跟踪制度、文件送阅制度、列席重要会议制度、参与调查、检查制度等，把执法不公、司法不公的问题，行政不作为、乱作为、缓作为的问题，损害人员群众利益的问题，党风廉政建设中的问题作为监督的重点。还有，特约监督员的构成决定其具有党派性、界别性、群众性的特点，可以使监督工作更直接、更具体、更有针对性。
　　另外，特约监督工作不仅是民主监督的重要形式，还是政协委员更好地履行职能的新途径。因为，受聘担任各类特邀监督员的政协委员，来自各界别的方方面面，熟悉基层，了解人民群众的需求，可以利用政协提案建议、建言献策的民主机制沟通情况、反映问题，有利于调动委员履职的积极性，有利于发挥委员的主体作用。
　　综上所述，特邀监督工作作为政协开展民主监督的一种有效载体，其地位和作用的重要性是不言而喻的。
　　三、特邀监督工作在当前需要破解的有关问题政协的民主监督是一种特殊的社会监督，它不但监督层次高、监督内容重大，而且是依靠组织力量进行的，可以下达各界，上达中央。政协的民主监督在国家整个法律监督体系中具有独特的优势和作用。鉴于特邀监督在整个民主监督中的地位和作用，加强和完善政协特邀监督工作具有紧迫的现实意义。但是，特邀监督工作的现状尚不如人意，总体上讲就是还不够规范、不够严谨，随意性、应付性、表面性等现象不同程度的有所表现，归纳起来有以下迫切需要破解的问题。
　　一是破解特邀监督工作缺乏统一的协调机制的问题。特邀监督工作主要由聘请部门和受聘监督员两方面构成。因为监督员队伍构成复杂，缺乏统一的组织协调机制，导致聘请部门认识不平衡、推荐程序各行其是，队伍管理缺位严重。比如，有的委员同时被十多个单位聘请，精力有限，顾不上来；有的单位一下聘请了好几十人，阵容强大，有的单位仅聘请一两个人，力量单薄；有的任期达１０年之久，有的仅聘任１年；有的单位聘请特约监督员流于形式，徒有其名，发个证书，开个会就了事，被聘的同志情况不清，目的不明，民主评议时要么无言以对，要么唱点赞歌，很大程度上失去了特约监督员的意义。因此笔者认为，最好由市纪委牵头，市人大、市政府、市政协办公室和统战部在调研的基础上，就加强和完善我市特约监督员工作联合形成文件，并由市委转发到各有关部门和单位，在提高特邀监督工作的组织化程度的基础上，促进特邀监督工作在制度化、规范化和程序化方面上台阶。
　　二要破解特邀监督员培训制度不健全的问题。特邀监督员队伍关系理顺了，家底摸清了，加强培训是当务之急。培训应该包括观念理念和业务知识两方面的培训。观念理念培训主要由推荐部门负责，主要要解决监督员在思想认识、工作职责、工作程序和政策把握等方面的问题。业务知识培训主要由聘请单位负责，要解决非业内人士隔行如隔山的问题，否则，对一个行业、一个部门、一个单位的总体情况没有比较充分深入的了解，特邀监督工作只能始终停留在皮毛表面的层次，很难达到预期目的。例如，今年我市政协组织开展的对特邀监督员的政协委员和政协干部的培训，就深受监督员们的欢迎，许多同志在讨论中谈到，“特邀监督是一项政策性很强，要求很高的工作，需要监督员尽可能取掌握准确的事实依据，公平、客观地分析材料，实事求是地肯定成绩、提出问题、作出结论”，并表示“要将特邀监督工作与提案建议、反映社情民意和参与专委会活动有机结合”。
　　三要破解特邀监督员知情权难以保障的问题。俗话说，知情才能出力。被监督单位应主动定期采用书面或会议形式向特约人员通报近期工作情况，本部门业务的有关法规、重大决策的制定及贯彻执行情况应及时向特邀监督员通报，积极支持特邀监督员开展调研，提供必要的调研经费，切实帮助解决工作中的实际困难，为特邀监督员的监督创造条件。对重大事情要邀请特邀监督员跟踪监督，积极将监督工作介入事前、事中、事后的各个工作环节中，促进有关政府及司法部门形成一个开放的政务体系。因此，市有关牵头部门应与聘请单位协调协商，根据特邀监督的具体目的和要求，明确列出特约监督员的知情范围与形式，以此确保特邀监督员的知情权落到实处，在扩大知情权的基础上提高监督实效。
　　四要破解与其他监督机制联接不够的问题。特邀监督工作作为一种新生的民主监督方式，是没有掌握权力的监督者去监督掌握一定权力的被监督者，这给特邀监督工作带来了相当的工作难度，使监督实践存在许多障碍，削弱了其作用的发挥。现在特邀工作的最主要的问题不是没有法律法规政策，而是常常没有严格按法律法规政策办事；不是没有监督机制，而是由于监督制度的不完善，其原因之一是特邀监督工作没有和法律监督、党纪监督、行政监督、舆论监督进行有机结合。解决这一问题的途径，是在实际工作中，把特邀工作与上述其他监督机制进行联结，按照扩大社会主义民主的要求，变单一监督为全方位监督把公共权力真正监督起来，才能有效防止和纠正权力的异化，使特邀监督工作健康发展、良性运行。例如，在和舆论监督相结合的过程中，可以建立与新闻媒体的协作制度来扩大特邀监督的影响，当地主流媒体可在黄金时段和显著位置开辟专栏，对特邀监督工作定期给予宣传报道，利用特邀监督工作产生的特殊素材，打造曾被朱镕基誉为“舆论监督，群众喉舌，政府镜鉴，改革尖兵”的“焦点访谈”之类的人民群众喜闻乐见的品牌栏目，在扩大特邀监督工作影响的过程中，为加固中国特色的监督体系添砖加瓦。
　　中国的民主政治建设是一个漫长的历史进程，特邀监督工作也将处于一个不断完善、不断发展、不断提高的过程之中。我们要为能够亲身参与这一深刻的社会实践进程而欣慰。提高特邀监督效能，提升政协履职水准，我们应该努力而为之。
　　①摘自《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（中发[2005]5号）第21条（本文荣获常州市第八次政协工作理论研讨会优秀论文一等奖，作者为常州市政协副秘书长、民盟常州市委副主委）