强化餐饮业监管，保障“舌尖上”安全
--关于我市餐饮食品安全工作情况的调研报告
民以食为天，食以安为先，食品安全，特别是餐饮食品安全涉及千家万户，越来越成为群众普遍关心、社会高度关注的焦点、难点，也是当前各级党委政府最大的民生工程。根据市委确定的市政协2014年重点调研课题，今年以来，我们对常州市餐饮食品安全情况进行了专题调研，现将有关情况报告如下：
一、全市餐饮食品安全基本状况
至2013年末，我市持有效餐饮服务许可证的单位共13824家，其中特大型餐馆41家，大型餐馆398家，中型餐馆1297家，小型餐馆2287家，快餐店315家，饮品店922家，小吃店6269家，学校食堂739家，食堂1533家，中央厨房6家，集团用餐配送单位17家，其中市卫生局发证监管单位217家。从调研看，我市的餐饮食品安全工作总体情况较好，确保了常州市多年来未发生一起餐饮卫生安全差错和重大餐饮食品安全事故。主要表现在 ：
一是工作基础逐步夯实。目前我市餐饮食品安全监管工作由市卫生行政部门负责，市及辖市、区卫生监督所具体负责。市卫生局设立了餐饮食品安全监督管理专项工作组，每年对全市餐饮食品安全工作目标、任务和要求进行全面部署，同时与各辖市、区签订目标责任书。食品安全推行监督量化分级管理工作，全市13824户餐饮单位100%纳入量化分级管理。开展了食品安全监督抽检和食品安全风险监测，市疾控中心在省内率先与法国生物梅里埃公司合作建立微生物检测标准化示范实验室，组织起草常州市食品安全检测体系标准。
二是规范管理取得成效。抓住许可证、健康证、卫生制度和卫生设施等重点环节，加大从业人员卫生知识培训力度，统一制作张贴“卫生监督信息公示栏”，提高持证率。把小餐饮的监管工作纳入到了城市综合长效管理工作中。所有餐饮单位落实卫生监督员，实行全过程监督保障，每个街道配备两名卫生检查员，监管责任落实到卫生监督员和检查员。加强了日常巡查，落实索证制度，确保餐饮卫生监督符合检查要求。
三是创建示范深入推进。围绕“创千家放心示范店，建万户满意美食城”工作目标，出台了常州市“放心餐饮示范工程”实施意见，编印了《放心餐饮示范工程食品安全管理指导手册》等培训教材，举办放心餐饮示范工程创建培训班， 2013年已完成650家“放心餐饮”示范单位的创建工作。大力推进“五小”行业示范街、示范店建设，全市已建成示范街73条、示范店2507家，“五小”行业持证率从创建初的45%提高到95%以上，小餐饮监管工作得到卫生部领导的肯定。
四是安全意识逐渐形成。推进餐饮行业的“道德讲堂”建设，在各级卫生监督所和双桂坊、听松楼等餐饮单位开设道德讲堂，双桂坊“用道德良心做放心食品”经验在全国推广，得到刘云山等中央领导的赞赏，中央文明办、商务部到常州召开全国现场会并组织参观学习。围绕“社会共治同心携手维护食品安全”宣传周活动主题，深入开展系列活动，加强公众食品安全宣传。采取集中、分级培训等多种形式对学校食堂、建筑工地食堂、大中型餐饮单位管理负责人、采购负责人、厨师长等进行食品安全法律法规、餐饮安全知识培训教育。开展食品安全标准宣传进社区、进学校活动，提高学校师生食品安全意识。
二、全市餐饮食品安全存在问题
尽管我市高度重视餐饮食品安全工作，近年来采取了一系列食品安全监管措施，但食品安全工作基础原本薄弱，随着我市餐饮业快速发展，经营业态和管理方式不断发生变化，餐饮食品安全工作面临着新的挑战,加之食品安全社会关注度和期望值高，食品安全的严峻性仍不可低估，食品安全监管工作任重道远。
一是机制保障尚显乏力。在现行监管体制下，我市餐饮食品安全监管工作受到以下制约：一是监管职责还不到位。监管职责散落于多个部门，资源配置分散，难以形成监管合力，影响监管的统一性、权威性；横向到边、纵向到底的监管难以到位，镇街和社区的监管较为薄弱。二是监管力量严重不足。尤其是基层监管力量远远达不到餐饮食品安全保障的需要。全市有上万家餐饮单位，而从事餐饮服务卫生监督员仅26人，其中市卫生监督所5人，各辖市、区卫生监督所21人。如新北区卫生监督所包括工勤人员在内仅12人，从事餐饮食品安全监管的只有2人。而按照简易行政执法程序至少两人一组的要求，单是日常管理也难以应付；如遇重大活动卫生监督保障、节庆或食品安全专项检查，只能临时抽调其他专业卫生监督人员综合执法，根本无暇顾及整个面上的卫生监督工作。三是经费保障缺口甚大。以食品安全监测经费为例，我市目前每年财政拨付的餐饮环节食品安全监测费用共120 万元，有限的工作经费难以满足日益繁重的监管任务，成为影响行政执法工作正常开展的一个重要因素。
二是执法力度有待加大。违法成本低是一些餐饮食品单位以身试法、屡处屡犯的重要原因。按食品安全法规定，罚款上限是“货值金额十倍以下罚款”或“十万元以下罚款”。由于罚款不能“伤筋动骨”，更不能使之倾家荡产，血本无归，一些违法餐饮单位即便被吊销许可证，也能“打一枪换一个地方”重开新店。同时，我市在查处餐饮食品安全违法案件的力度上，也有待进一步加强。此外，违法犯罪分子的作案手段越来越隐蔽，在日常监管中单靠一个部门很难发现和查处，需要依靠各环节协作配合，尤其要依靠公安部门加大对这一类违法犯罪的打击力度。
三是社会监督仍需加强。调研中我们感到，我市食品安全部门、消费者和媒体之间尚未真正建立有效的宣传、监督与沟通平台，在食品安全工作中也缺乏制度化的交流联络机制。在宣传上大多还是由食品安全部门局限于发放宣传资料、搞广场活动、报道专项整治、重大案件等，缺少一贯性、连续性和持久性。对于食品安全的社会参与度也不够，缺少便利统一的举报投诉渠道，群众对餐饮食品具体的监管部门和分工并不十分清楚，常常“投诉无门”。此外，奖励机制不健全，信息不公开等原因也影响了群众参与食品安全举报的积极性。
三、对全市餐饮食品安全监管的对策建议
餐饮食品是从“田头”到“舌头”食品生产经营链条的最后一个环节，确保市民既要吃得好，更要放心吃，需要通过扎实有效的措施来进一步健全完善餐饮食品安全监管体系，不断提升餐饮食品安全保障的能力和水平。为此建议：
（一）适时推进改革，理顺管理体制
十八届三中全会提出要完善统一权威的食品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度来保障食品安全，国务院近日又通过《食品安全法（修订草案）》，目的是要在食品安全工作上推动改革，整合力量，统一监管，配强队伍。
一要高度重视管理体制改革。当前，我市食品安全监管体制正处于改革过渡期，要确保市民“舌尖上的安全”不失守，需要充分认识加强和创新餐饮食品安全监管工作的重要性和紧迫性。我们要清醒认识到，目前进行的食品管理机构改革还只处在整合而非融合阶段，即使整合过程，推进步伐也将缓慢、过渡期也较长，容易出现监管部门、人员思想上松懈、麻痹，出现监管职能、机制上缺位、缺失，影响和考验监管工作的连续性和稳定性。为此，政府要高度重视这次食品安全管理体制改革，对我市的食品安全工作成效不能高估，对安全隐患不能低估，特别要关注改革中是否真正做到费随事转，人随事定能保障到位的问题，按照只能加强不能削弱的基本要求，抓住改革契机，解决薄弱环节，使全市餐饮食品安全监管体系得到完善，队伍得到充实，机制得到健全。
二要加快制定改革实施方案。要严格遵循国家、省关于食品安全机构改革的有关精神和要求，在深入调研的基础上，结合常州具体实际，适时推进监管机构的调整和职能整合，积极探索构建一个统一、权威、高效的食品监管体系，通过深化体制改革、制度创新，做到职能整合、队伍专业、制度从严、覆盖全面、监管规范；在改革推进过程中，要加强部门配合，各尽其责，形成合力，尽快完成职能理顺、事权划分工作，确保新职能的履行工作不断、节奏不乱、无缝对接。
三要探索创新监管执法模式。有足够保障力量满足餐饮服务监管工作需要，是食品安全监管体系能够高效运行的关键。特别是针对越往基层人数越少餐饮监管力量越弱的问题，要创新思路，探索实践，研究食品安全长效管理的新方法、新路子。可借鉴我市城市长效管理的成功做法，研究探索将市级食品安全监管力量的重心下移，做强区级和街道（乡镇）的监管能力，市一级主要做好信息平台、检测平台、应急队伍的建立等工作，真正把餐饮食品安全管理的重心落实到基层，解决“看得见的管不着、管得着的看不见”的问题，推进基层餐饮食品安全监管工作的常态化、规范化。
（二）强化综合执法，严管重罚问责
今年2月，最高人民检察院发布5个惩治危害食品安全犯罪指导性案例，对危害食品安全犯罪从严适用刑罚，坚持适用较重罪名定罪处罚。作为食品链上最后一关的餐饮食品安全要得到切实保障，必须强化综合执法力度，采取最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责。
一要执法必严强打压。苏州市深入开展食品安全集中治理整顿的“天安行动”经验表明，高压严打、紧查重罚是保障餐饮食品安全最有力也是最有效的措施。借鉴苏州做法，我市也可建立相应的食品安全专项整治行动小组或联合执法组，持续开展联合执法检查。通过加强行政执法与刑事司法衔接工作，严厉打击危害餐饮食品安全的违法犯罪行为，对违法单位100%处罚，100%公示。要用重典、出狠招，参照年初我市法院通过闹市区电子大屏，对失信“老赖”被执行人进行公开曝光的有效做法，让屡教不改的违法餐饮单位“榜上有名”，打压震慑，形成过街老鼠人人喊打的态势，不给其违法的生存空间。
二要整合资源全覆盖。加快资源整合，逐步构建食品安全监管互融互通信息平台。对全市食品检验检测机构统一规划，科学配置，建设标准统一、分工合作、相互认可、资源共享的检验检测体系。通过信息对接，建立涵盖全程追溯信息管理系统，将与餐饮相关的禽畜、水产、水果、加工及外来供应食品的所有信息，尽快全部列入追溯管理体系中。
三要问责到底“零容忍”。进一步明确“各级政府负总责、各职能部门各负其责、食品生产经营企业为第一责任人”的责任意识，建立食品安全刚性督查考核机制、责任追究机制，实行目标责任考核。对任何食品安全问题的出现，不姑息迁就，不拖延纵容，对监管过程中发现的违法违规行为，若非本部门职能范围内的应当及时移交或告知相关职能部门进行监管查处；还要借助行业协会力量，在行政处罚基础上，对违规餐饮单位实行行业责任追究。
（三）动员社会参与，加大舆情监督
加强餐饮食品安全监管，应坚持政府监管和社会监督相结合、专业监管与公众参与相结合的原则，努力形成全社会齐管共治的良好格局。
一要强化从业人员责任意识。落实餐饮食品生产和经营单位和个人的社会责任，全面加强从业人员的食品安全教育，提升其依法生产经营的自我管理、自我规范和诚信经营意识，把从业人员对社会的食品安全责任真正转化为自觉行为。
二要加大市民安全宣传教育。以组织学习宣传即将颁布的国家新《食品安全法》等法律法规和食品安全常识为重点，普及广大市民食品安全知识和监管意识，加大宣传教育力度，增强群众的辨别能力和维权意识，提高参与食品安全监督工作的积极性。
三要加强人大政协联合监督。各级人大、政协组织要切实发挥对餐饮食品安全监管工作的监督作用，围绕推动《食品安全法》和餐饮食品安全监管工作的全面组织实施，综合运用执法检查、工作评议和专题询问以及开展视察、组织调研等形式，有效履行对餐饮食品安全监管工作的法律监督和民主监督职能 ，推进全市餐饮食品监管工作优质高效开展。
四要拓宽畅通投诉举报渠道。在信件、走访等传统受理方式基础上，进一步完善食品监管部门投诉举报电话网络，完善举报投诉统一网络平台及专线电话“一门受理、即时转办、分门处置、按时回复”的工作运行机制，提高举报投诉处置工作效率。畅通渠道，完善有奖举报制度，鼓励举报餐饮食品安全违法违规行为，提高社会公众参与餐饮食品安全监督的主动性和广泛性。
五要推进完善信息平台建设。打造完善信息化公共平台，分析、整合投诉举报、执法检查、案件查处获得的食品信息，通过新闻媒体、投诉举报网络、信息自动化网络以及其他信息化平台，及时通报餐饮食品安全信息，增强信息透明度，满足市民知情权，排除食品安全隐患，消除群众安全顾虑。
此外，在从民生民本高度做好常州餐饮食品安全工作的同时，要以餐饮食品安全工作推动城市餐饮产业发展。建议今后在城市规划和建设中，要做好常州特色餐饮市场配套建设，合理布局，集聚发展，规范管理，持续深入推广双桂坊“用道德良心做放心食品”经验，进一步开发、打造和提升常州餐饮品牌。（供稿：常州市政协文教卫体委员会 编辑：郑萱）
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