盘活“三块地”激活“一盘棋”
--关于深化农村土地制度改革的思考和建议
按：2014年11月18日，市长费高云作出批示：“该调研报告写得很好，既有国家层面政策理解，又有我市实践层面的工作总结；既有外地成功做法，又有我市工作探索；既指出了我市目前在‘三块地’上存在的问题，又为下一步‘三块地’上的改革创新指明了方法，有着很强的实践指导性。”
今年初出台的《中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，对深化我国农村土地制度改革作出了总体部署，标志着长期以来农村土地制度要不要改革、能不能改革的议论划上了休止符。新一轮农村土地制度改革的推开，不仅直接关系亿万农民的切身利益，关系农业和农村发展，而且将对我国整个经济社会发展产生深远影响。在这轮改革中，我市的农村土地制度改革怎么展开？改革能为广大农民和全局发展带来哪些红利？在推进过程中应把握好哪些关键环节？如何通过农村土地制度改革激活全市经济社会发展“一盘棋”？围绕这些问题，在市政协副主席杨平平的带领下，经科委组织力量进行了广泛深入的调研，结合基层的想法和专家的意见，提出以下几点建议。
一、深化农村土地制度改革，要紧紧抓住“一条线”：让农民共享改革成果、得到更多利益土地，是世世代代的农民赖以生存和发展的自然本体，也是推进工业化和城市化进程的必要载体。从古代的耕者有其田，到现代的土地里“生出钱”，始终贯穿着土地管理制度的演变。
（一）现行土地管理制度加速了工业化、城市化进程
上世纪九十年代以来，常州和全国其他城市一样，工业化和城市化快速推进，特别是房地产业的异军突起，极大地发展了社会生产力，显著地改善了人民生活，正是我国独特的土地制度起到了不可或缺的支撑作用。
--现行土地制度大大降低了工业化的成本。有资料表明，从2003年到2012年间，我国国有建设用地从28.64万公顷增加到69.04万公顷，年均增长10.27%，与国内生产总值增速高度相符。经济快速增长特别是高速工业化，不仅依赖于土地供应的宽松，而且依靠工业用地的低成本维系。据有关部门统计，从2000年到2012年间，全国综合地价、商业地价和居住地价年均涨幅分别是10.04%、11.40%和14.42%，而工业地价仅为3.35%。
--现行土地制度大大加快了城镇化的进程。据有关资料统计，从2000年到2011年，全国城市建成区总面积从22439平方公里，增加到43603平方公里,扩增了1倍左右。快速城镇化的过程，主要是依靠大量征用农村土地，使土地从资源向资产、继而向资本转化的过程。与此同时，通过国有土地使用权可以抵押融资的权能，2012年全国国有土地使用权抵押融资规模达到59500亿元，成为城镇基础设施建设的重要资金来源。与国内其他城市一样，进入新世纪以来，常州城市面貌日新月异，基础设施日臻完善，也得益于几大市级投融资平台利用土地资源在经营城市上取得的成效。
由此可见，我国现行的土地制度对工业化的贡献在于，通过人为扭曲土地市场价格，压低工业用地成本，解决了在资本稀缺阶段工业化成本上升的问题；对城镇化的贡献在于，通过大量征用农村土地，并利用土地增值和资本运作，解决了在政府财力不足情况下大规模进行城市建设所需资金投入的问题。如果没有独特的现行土地制度，中国的工业化和城市化发展不会有如此快速的进展。但这种贡献，从某种程度上来说，是以牺牲农民利益为代价换来的。
（二）现行土地管理制度面临着重大的改革调整
十八届三中全会提出要建立城乡统一的建设用地市场，赋予农民对土地承包经营权抵押、担保权能等财产权利的论述，昭示了农村土地制度改革再次迎来历史性节点。
--保障农民基本权益的目标更加明确。与三十五年前十一届三中全会提出家庭联产承包责任制和中央历次对农村改革的部署相比较，十八届三中全会《决定》和今年中央一号文件关于农村土地制度的改革创新是全方位的，力度之大前所未有。一是提出了稳定农村土地承包关系并保持长久不变，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营等新的论述。二是突出了农村土地制度改革的核心就是赋予农民更多财产权利。一号文件提出，要探索并解决如何在完善家庭联产承包责任制的前提下，通过合乎规范的流转增加农民收入，同时保障农民公平分享土地增值收益。这是破除城乡二元结构、维护农民合法权益的重大突破，是实现城乡居民财产权利平等的重要手段，也是增加农民财富、缩小城乡收入差距的必然要求。
--集约利用土地资源的约束更加刚性。约束更加刚性，来自土地资源供给和用地需求两个方面的相向挤压越来越强。从土地资源供给方面来看，十八届三中全会《决定》和今年中央一号文件再次明确提出，要坚持农村土地集体所有，不允许搞私有化，特别强调18亿亩耕地的红线决不能突破，这是农村土地制度改革的底线和基本原则。红线和底线，都是高压线，中央土地严管政策将使我市经济社会发展长期面临土地资源的巨大约束。从用地需求来看，加快苏南现代化示范区建设，不仅对我市产业转型升级明确了目标，也对进一步扩大全市经济总量提出了更高要求。今年上半年有关经济数据表明，我市经济难中求进，取得了较大成效，但在全省的排位面临着越来越大的压力。虽然不再以GDP论英雄，但如果经济总量不能再上一个更大的台阶，不仅我市在苏锡常经济板块的应有地位岌岌可危，而且难以为进一步改善民生提供坚实的财力支撑。因此，高效利用土地资源，促进节约集约发展，将成为经济发展的新常态。
--深化土地制度改革的路线更加清晰。十八届三中全会《决定》和今年中央一号文件对各地探索实践中遇到的重大问题作出了回应，具有较强的指导性和可操作性。一是明确了农村三类不同性质土地的改革路径和重点。对于承包地，明确在保护耕地的前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能；对于集体经营性建设用地，明确在符合规划和用途管制前提下，允许出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；对于宅基地，明确要慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。二是提出了农村土地制度改革的方向和举措。如推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展模式，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，鼓励承包经营权在公开市场上流转，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，选择试点推进农民住房财产权抵押、担保、转让，保障农民公平分享土地增值收益等。
二、深化农村土地制度改革，要努力跨过“两道坎”：坚决消除畏难观望情绪，全面厘清历史遗留问题
土地联结着千千万万农户的利益，是农民的“根”。由于种种历史原因和现实矛盾，在深化改革的道路上，必定会遇到各种障碍和难题。改革能否顺利推进，关键要鼓足勇气跨过“两道坎”。
（一）要勇于破框框，跨过思想观念上的“坎”
深化农村土地制度改革，必然会对政府原有的管理思维、发展模式带来挑战。“土地财政”的老路是否还能继续走下去？漠视人的发展的传统城镇化、工业化之路能否持续？解决“三农”问题的根本出路又在哪里？这一切都源于思想再解放，观念再突破。
一要勇于挑战自我，激活改革内生动力。从常州发展历程来看，我市和全国其他城市一样，正是依靠现行土地制度，快速推进了工业化和城市化进程，而现在要彻底改变这种制度，无疑是一场自我革命。深化农村土地制度改革，与其说是制度的重新设计，不如说是利益格局的重新调整。触及利益往往比触及灵魂更难，而这个难点恰恰就是这次改革的重中之重。因此，深化农村土地制度改革，需要各级党政领导统一思想认识，充分运用党的群众路线教育实践活动的成果，切实解决好“为了谁、依靠谁、我是谁”的问题，准确把握中央深化农村土地制度改革的本质精神，真正把改革的出发点和落脚点放在造福广大农民上，通过改革赋予农民更多的财产权利，切实让广大农民享受到改革的“红利”。
二要坚定改革信心，主动担责作为。土地制度作为一种基础性制度，其设计和创新有着一定的复杂性，特别是关于土地增值收益分配问题，一直为社会各界所关注。在调研过程中，基层对农村土地制度改革也表现出了不同程度的畏难心态：一是认为农村土地问题矛盾错综复杂，一直是群众信访的热点，老问题没有解决，改革又将带来新的问题，能拖就拖。二是认为农村土地制度是一条高压线，触碰不得，犯不着在主动改革上出问题，等等看看再说。三是认为农村土地制度改革后，从农村征地不仅难度更大了，而且成本更高了，越早改，越吃亏，慢慢来。我们认为，深化农村土地制度改革，首先是要解决要不要改的问题，解决如何看待富裕农民问题，这比解决能不能改的问题更加重要，也更为紧迫。
三要结合常州实际，增强改革实效。深化农村土地制度改革，决不仅仅是为了调整土地增值收益的分配，更是要从制度设计上打破二元结构、推进统筹发展。因此，要因地制宜地落实好各项改革举措，围绕切实转变经济发展方式，注重构筑现代农业经营体系，加快推进新型城镇化和城乡一体化进程的目标，做到更加突出经济运行的质量和效益，逐步摆脱建设资金对土地出让的依赖；更加突出城乡统筹协调发展，促进政府公共资源更多地向农业、农村、农民倾斜；更加突出农民权益的保护，保障农民公平分享土地增值收益。
（二）要敢于破难题，跨过探索实践中的“坎”
随着工业化和城市化的快速推进，无论是农村组织机构还是土地利用格局，都发生了巨大变化，为深化农村土地制度改革带来了操作上的难度。因此有勇气、有智慧地破解现实中的各类矛盾，是改革绕不过去的一道坎。
一是人地矛盾突出。据市委农工办提供的数据，我市现有耕地面积225.53万亩，其中家庭承包耕地面积169.95万亩，家庭承包农户54.06万户。截止2013年底，全市签订家庭承包合同52.45万份，占承包农户的97.02%，颁发农村土地承包经营权证47.7万份，占签订承包合同的91%。但是对照这次农村土地承包经营权确权登记颁证的要求，要做到明确承包关系、明确地块承包面积、明确地块四至、查实经营权证书，有着很大难度。其中一个重要原因就是，从1998年二轮延包至今，土地使用情况和承包关系变化很大，特别是城镇周边地区和重点开发地区，原有地况已经变得面目全非。基层普遍感到，随着农户人口的变化，人地不均现象日益突出，历史遗留问题长期积累。还有部分地区反映，1998年二轮延包时，种田成本高，土地没人要，为了防止抛荒，就由集体处理，有的用于公益设施建设，有的出租给其他村民或外来人员耕作和经营。现在随着农业税的取消和政府农业补贴的发放，种田有利可图，还有增值预期，当初不要土地的人回过头来抢着要，又增加了很多人地矛盾。
二是基础材料欠缺。随着工业化和城镇化进程的推进，农村面貌和用地结构发生了翻天覆地的变化，按照以二轮延包为此次确权颁证基点的要求，原始基础材料十分欠缺。虽然近年来国土管理部门实施了农村集体土地登记，但很多地方未能把产权界定到最基层一级组织，导致土地权属不清，纠纷时有发生；由于土地流转的公开交易市场还没有建立，仍有一些不规范的合同文本和流转行为，也给这次确权带来了新的矛盾。随着乡镇行政区划的整合，了解和掌握当时情况的农村基层干部变化也很大，寻找有关农村土地变化情况的原始档案资料存在一定难度。目前全市56个涉农镇（街道）、645个行政村的360多名农经机构人员中，超过40岁的占到一半以上。面对大量复杂的基础性工作和精准严格的改革要求，县镇两级农经部门普遍感到信息不全，人才不足，精力不够。
三是土地利用粗放。据市国土部门统计，目前我市农村集体建设用地42.2万亩，其中集体经营性建设用地15.4万亩，农村居民住宅用地25.4万亩。从农村集体经营性建设用地情况看，尽管法律明确归集体经济组织所有，但在实际操作中，“集体”的概念并不确定，或是村民小组、或是村民委员会、或是乡镇政府，导致流转主体不明确，加之流转缺乏相关政策依据，投资者在主体不定、政策不明的情况下，不愿贸然投资，造成集体经营性建设用地闲置。同时由于我市一些地方乡镇规划滞后，集体经营性用地布局“小、乱、散”，用地浪费现象比较严重。从农村宅基地情况看，不仅“前二后一”、“一户多宅”的现象十分普遍，而且随着城镇化推进和农村人口大量外迁，又缺乏完善的退出机制，宅基地空置严重，出现了大量的“空心村”。据估算，我市67万多宗的宅基地至少有10万宗处于闲置、空置状态，宅基地私下交易时有发生。
三、深化农村土地制度改革，要切实盘活“三块地”：承包地更有利于规模经营，宅基地更体现出福利性质，集体经营性建设用地更好地用于经济发展
近几年来，全国各地根据区域特点，尊重和发挥基层首创精神，对深化农村土地制度改革进行了积极探索，取得了许多可以借鉴的经验，当前我们需要的是行动。
（一）扎实推进承包地确权登记颁证，明确权能，促进流转，创新现代农业经营方式，提高农业效益和农民收益
按照中央和省市的要求，自今年起力争用3年时间，完成农村承包地经营权确权登记颁证工作，解决好面积不准、四至不清、空间位置不明等突出问题，落实好农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，建立好规范有序的土地流转市场和机制，促进农业生产方式的创新，提高农业效益和农民收益。可以说，农村承包地经营权改革的方向、目标和路径已经明确。
1．迎难而上，一丝不苟做好确权登记颁证工作。在金坛市全面启动和其他辖市区各有1个镇整体启动的基础上，尽快在全市范围推开确权登记颁证工作。一是所有权确权要到位，按照“三级所有、队为基础”的原则，力争将集体土地所有权明确到最基层一级集体经济组织。二是全面开展土地承包经营权确权、登记、颁证工作，确定承包权属，稳定承包关系，并得到法律的长久保护，实现农民真正拥有土地财产权。能够明确四至边界的，尽量做到确权确地；暂时难以明确的，要梳理历史资料，充分依靠农民群众自治协商解决，无法确权确地的，应确权确股。三是坚决落实中央要求，增加市区两级财政投入，加大对农村土地制度改革推进力度。统一农经机构设置，充实力量，加强业务和政策培训，确保有人做事、有钱办事，确保农经体系“线不断、网不破、事不乱”。
2．完善制度，规范有序搭建土地流转交易平台。在武进区农村产权交易市场试点工作基础上，尽快在其他辖市区建立农村产权交易公共平台，保证规范流转，实现全市联网。一是探索扩展农村土地承包经营权能。依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利，大胆探索农民用土地承包经营权进行抵押和担保获得生产经营资金的创新实践。二是探索农村土地承包经营权有偿退出机制。结合城乡一体化推进，妥善处理好与户籍制度改革的关系，逐步建立在政府主导下的土地承包经营权退出机制。对城镇周边地区、万顷良田区域和政府实施的生态开发区域内符合退出条件的农民，由政府统一组织，以补偿金形式对农民退出土地承包经营权实施一次性补偿，同时配套完善相应保障政策，给予市民待遇，解除农民离开土地的后顾之忧。三是进一步完善“三级联动”土地承包经营权流转服务体系。结合农村产权交易公共平台的建设，着力培育和发展信息发布、地价评估、交易鉴证、法律服务等中介服务体系，促进承包地在规范中合理流转，在流转中不断增值。
3．创新方式，努力构建新型农业经营体系。家庭承包、分田到户，虽然从法律上明确了农民与土地的关系，但由此形成的小农经济生产方式，也在一定程度上制约了现代农业生产力的发展。一是要在确权登记颁证工作的基础上，进一步探索“三权分离”有效实现形式，不断创新现代农业的生产方式。二是鼓励各地通过建立农村土地流转交易市场，引导农民将土地承包经营权向专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业企业等经营主体流转。三是通过平台建设，加强规划引导，吸引社会资本投向农村。常州在土地流转和规模农业发展上有着良好的基础，应积极探索，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，将土地承包经营权、林权、村级集体物业等作为交易品种，更多地将资源变资产、资产变资本、资本变股份、股份市场化，在确保用途管制和粮食安全的前提下，促进各类农业生产要素自由流动、合理配置。
（二）有序推进宅基地确权工作，在落实农民宅基地使用权基础上，积极探索，稳中求新，实现资源效益最大化
宅基地对于农民而言，就是安身立命的地方。在推进农村土地制度改革过程中，要按照“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”的要求，既确保农民土地财产权益不受侵犯，又充分发挥宅基地的土地资源效益。
1．高度重视，做好宅基地使用权确权登记。宅基地使用权既是广大农民的用益物权，更是农民土地财产权的具体载体。一是要结合当前不动产统一登记制度改革，建立健全统一登记发证制度，把农民的宅基地使用权、房屋所有权与集体土地所有权、集体经营性建设用地使用权一起，进行确权和统一登记，把农民的住房财产权落到实处。二是严格“一户一宅”和宅基地面积上限控制政策，在做好政策宣传和群众思想工作的基础上，针对我市存在的宅基地超占严重、空置严重和不合法流转现象普遍等问题，对宅基地使用情况进行必要的清理和规范，让真正生活在农村的农民，公平地享受到集体福利和财产权益。
2．有序流转，扩大复垦调整利用范围。加强宅基地退出机制研究，结合我市实际情况，在扩大宅基地置换范围方面进行必要的探索。一是结合城乡一体化推进，可以将土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外、土地利用率比较低的农村宅基地和集中安置的用地、节余的建设用地等，共同组建成为农村宅基地置换项目，采取建设新村（居）与货币补偿相结合的方式，实现搬迁和重新安置，把原先的宅基地复垦为农田，将缩减的农村宅基地的指标调剂到其他急需建设的项目中使用。我市在城乡建设用地增减挂钩项目中普遍采取这种置换模式，而且效果较为显著，下一步可考虑采用建新集中安置或货币补偿的方式，逐步将空闲宅基地也纳入置换的范围，以实现土地资源利用的最大化。二是结合古镇老街古村落的保护和利用，依据文化价值，确定保护范围，由集体经济组织统一将保护区内的宅基地使用权进行合理流转和开发利用。三是结合户籍制度改革，学习借鉴兄弟城市的成功经验，制订农村宅基地流转办法，推动宅基地有序流转，让宝贵的宅基地资源产生更大效益。
3．公平合理，试行宅基地的有偿使用。宅基地既是集体福利，也是公共资源。一是坚持公平原则，在符合村镇建设规划的前提下，积极探索实行超占宅基地的有偿使用，让可以享受宅基地使用权的农民采用一次性买断或是缴纳年租金的方式，取得宅基地使用权，用经济手段，坚决抑制宅基地超占和空置严重的现象。二是保障集体利益，征收的宅基地有偿使用费，可以作为农村集体经济组织土地所有权收益基本形式，将土地所有权收益积累为农村集体经济组织的专项公共基金，用以保障集体成员利益，改善集体公益事业和基础设施，用于土地开发和耕地保护，也可以为建立失地农民基本生活保障提供资金补充。
（三）探索推进农村集体经营性建设用地入市，规范流转程序，明确收益分配，用足用好土地资源
一方面，土地资源很稀缺，项目建设，寸地难求；另一方面，大量农村集体经营性建设用地又没有很好地利用起来。我市现有集体经营性建设用地15.4万亩，激活这笔宝贵的资源，更好地为经济发展提供土地资源保障，是深化农村土地制度改革的重要内容。
1．理清资源，做好确权登记。从目前我市农村集体经营性建设用地的情况看，不同程度地存在用地浪费现象。一是要按照中央要求，对集体经营性建设用地使用权进行统一登记发证，明确流转主体，赋予集体土地所有权人收益和处分的权能，为规范公开的市场操作奠定基础。二是要加大中心镇建设、村庄整治等基础性工作的推进力度，充分整合农村集体经营性建设用地的存量资源，提高土地资源的利用价值。三是要结合全市产业转型升级和生产力布局的调整，按照统筹城乡发展的战略，研究和制订农村集体经营性建设用地的利用规划，优化布局，引导更多的社会资本投资利用农村集体经营性建设用地，减少对国有土地需求的约束。
2．明确程序，规范入市流转。深化农村土地制度改革的一个关键环节，就是要建立城乡统一的建设用地市场。一是要准确把握改革精神，防止对推进集体经营性建设用地入市的误解误读。首先是强调经营性，《决定》规定只有“集体的经营性建设用地”才能入市，并不是集体所有的建设用地；其次是要符合规划，即使取得了土地使用权，要建设什么也必须符合土地利用总体规划和城乡建设规划；第三是突出用途管制。二是要积极探索，敢于突破。在借鉴先进地区经验、总结我市基层实践的基础上，参照国有建设用地出让、转让的相关法律法规、政策，及早研究适应改革要求的农村集体经营性建设用地入市的相关办法，包括入市程序、审批部门、土地价格评估和对原权利人的补偿等。三是推进农村集体经营性建设用地流转。一方面为避免国家统一配置土地资源的功效减弱，可以在农用地转用计划、用途管制和建设用地市场建设方面加强管控；另一方面，以乡镇为主，尽快搭建集体土地流转的服务平台，实现转入和转出信息的有效对接，有选择地引入一批适合本地生产特点和产业布局要求的项目，最大限度地发挥存量土地效益。土地管理部门和金融部门要积极跟进，允许农村集体经营性建设用地进行抵押融资，引导投资者更加有效地利用好这些土地资源，加快企业发展。
3．兼顾各方，明确收益分配。农村集体经营性建设用地第一次进入市场，而且将与国有土地实行“同地、同权、同价”，必定会带来一定的增值收益，对增值收益的分配，无疑是这次土地制度改革进程中的一个焦点。一是要体现公平正义，要在确保增加农民收益的前提下，明确国家、农村集体经济组织、农民三者之间的收益分配比例和办法。二是要充分尊重历史，对于原企业主，可通过设定收回土地的程序，进行合理补偿，但原企业主可以参加下一轮出让的竞争，并享有同等优先的待遇。三是要加强监管服务，农村集体经营性建设用地入市是一个新生事物，政策性强，事关政府、农村集体组织和农民各方的利益，从一开始就要明确监管服务部门的职责，进行全程监管并提供服务，保障农村集体经营性建设用地的流转入市工作科学、健康和安全。（供稿：常州市政协经济科技委员会 编辑：郑萱）
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