中共十八届三中全会明确提出“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。 这一表述，为人民政协工作进一步指明了前进的方向。面对新形势，人民政协如何在协商民主方面有所作为，这不仅是一个理论问题，更是一个各级政协迫切需要创新发展的实践问题。我们认为，当下构建政协协商民主的制度化、规范化与程序化极其重要和必要，只有这样，才能保障发挥人民政协在推进协商民主中的功能作用，更好地协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。
一、制度化是推进协商民主的基础
毋须讳言，长期以来，由于缺失应有的制度，民主协商在一些地方不同程度地存在流于形式的现象。党的十八大报告提出了“健全社会主义协商民主制度”。显然，不断健全这一制度是人民政协开展协商民主的重要基础。
1．协商民主是重要的民主形式
“协商民主”这个概念，综合各方论述，我们认为就是不同利益群体通过协商来解决问题。进一步说，就是各方通过平等对话、讨论、协商，在尊重权利和理性的基础上，形成共识，做出符合公共利益的方案或决策。这是一种扩大公民有序政治参与，用对话代替对抗和对立，消减社会矛盾，促进社会和谐的民主形式。
社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，是贯彻党的群众路线的一个创新。人民政协是我国政治体制中的重要组成部分，也是社会主义协商民主的重要载体和实现形式。在中国共产党领导下，社会各有关政党、阶层、团体或个人等，就共同关心或自身利益直接相关的问题，通过政协搭建的平台，以适当的方式进行协商、讨论，形成各方均可接受的方案。
2．协商民主机制尚待完善
近年来，各级地方协商民主制度及其工作机制得到逐步建立与完善，发挥着越来越重要的作用，但是也不可否认，我国协商民主还存在着制度化严重不足的问题。存在着重形式、轻内容，随意性、零散化，甚至“走过场”的现象；尤其是在关系国计民生重大问题决策过程中如何切实发挥协商民主的作用，确保科学决策，防止决策失误，还是一个亟待从制度化层面解决的重大问题。
党的十八届三中全会提出，必须推进协商民主广泛多层的制度化建设。制度带有根本性、稳定性和全局性，人民政协协商民主建设也必须把完善制度化贯穿始终。不能高兴了就协商，不高兴就不协商；时间多就协商，时间紧就不协商；领导者有空就参加协商，领导者忙了就不参加协商。要用制度的刚性来确保协商民主的形式和内容，从“可有可无”自觉地转变到“应当和必须”协商上来，实现决策科学化、民主化。
3．协商民主需强化制度建设
目前，我国协商民主是建立在自身制度不太健全以及选举民主发展相对滞后基础之上的，需要在实践中不断加以完善。要加强顶层设计，进一步建立健全协商民主的工作制度。对于哪些内容需要协商，由哪一方面、哪一层次、通过何种形式进行协商等，都要在制度中作出具体、明确的规定。特别是，协商民主还应该在党政部门的相关制度中得以体现。比如，把政治协商列入党委重大决策议事程序，明确哪些重大决策的出台、哪些重大项目的实施、哪些重要人事方案必须先经政协民主协商。
各级要按照“协商民主”的总体要求，进一步研究制定支持政协政治协商相关工作制度，实现政协履行职能与党委政府工作规则和程序的有效衔接，并对政协如何开展协商民主的内容、形式给予明确细化。要统筹协调政协内部各种协商形式，加强与社会主义协商民主其他协商渠道之间以及相关制度的衔接配合。抓好经常性监督检查，切实增强约束力，真正使协商民主制度成为共同遵守的行为准则。2013年4月23日，中共湖北省广水市委印发了《关于加强政协协商民主工作的意见》（广发〔2013〕5号），明确要求全市上下要推动发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。只有这样，地方党委和政府才能把“协商民主”作为一项重要工作，认认真真组织开展。
二、规范化是推进协商民主的关键
推进协商民主关键要进一步健全制度规范，明确协商主体的权利义务、与谁协商、协商形式、协商成果如何运用等具体要求，使协商民主有制可依、有章可循，不会因人、因时、因事的变化而改变，以此增强协商的刚性保障，避免随意性、不确定性，提升协商的实效性。
1．要建立协商主体权利的规范
协商主体在政治地位上的平等性是民主协商规范性的条件之一，只有各协商主体都享有权利平等、机会平等和资源平等，协商民主才能真正有效开展。“如果协商主体权利地位存在着不平等，协商就会转变为专制独裁者的听取意见和咨询顾问”[1]。因此，必须明确规定协商主体在协商过程中的权利义务，从制度规范上保证协商民主有效的进行。
2．要建立协商参与对象的规范
协商的对象包括谁与谁协商？协商的对象有哪些？目前的实践中有共产党与民主党派的协商，党委、政府在政协的协商，除此之外，十八大提出的“对口协商”的对象有哪些？基层协商的对象是谁等都需要加以规范。目前需要明确的是：
一是规范党政领导和政协领导参会制度。人民政协在开展集中协商、专题协商、重点协商、对口协商以及界别协商活动时，对不同协商形式的相关领导参会情况要予以明确规定。如在政协全体会议期间，党委、政府主要领导要参加开幕式和闭幕式，听取大会发言，参加联组或小组讨论。政协常委会议和政协专题协商会期间，党委、政府分管领导和有关部门主要负责人要到会通报相关情况，听取意见建议。
二是规范各民主党派民主协商的主要对象。党际间的政治协商应是协商民主的主要方式。因此，要规范执政党同民主党派不同的协商内容、形式、参会的对象。如执政党要将重大的决定、重要的改革措施、重大的人事安排主动与民主党派协商，那党派就应规定派一把手领导参加等。
三是规范参与人民政协各类协商活动的对象。要充分发挥人民政协“团结、民主”的作用，最大限度地在政协中扩大协商的对象范围，对参与人民政协协商民主活动的对象、人数、个人素质予以明确规范，使协商议政时能“说得对”，体现政协参政的能力水平，最大限度的反映社会不同利益群体的诉求。
四是规范对口协商、基层协商的对象。应进一步拓展对口协商和基层各界代表人士广泛参与国家政治生活的途径和渠道，从而使协商民主全面上升到国家政治制度层面，真正使协商民主成为与通过选举、投票表决行使权利相互补充、体现我国广泛人民民主的又一种重要形式。
3．要建立协商主要形式的规范
在实际工作中，政协的全体会议、常委会议、主席会议等已成政协主要的会议协商形式，发挥了重要的协商议政作用。但很多地方尚需出台规范性的文件明确协商民主的形式，规范怎么样的工作内容适用于什么形式。去年上海市已明确了市政协开展协商民主主要有8种形式，“有全体会议、常委会议、主席会议、专题座谈会、专题通报会、提案办理协商会、对口协商座谈会、界别协商座谈会”[2]。近年来，常州市政协充分运用好提案办理协商会这一形式，在每年的“一号提案”办理中，坚持形式规范，充分发扬民主、平等议事，与各方真诚沟通、交换意见，取得了较好的办理效果。
当前人民政协协商民主形式又进一步丰富多采。中国共产党十八届三中全会《决定》强调，“拓展协商民主形式,更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商,增加协商密度,提高协商成效”。这是党中央在新形势下对人民政协提出的新任务新要求，人民政协要按照新的要求，针对不同的协商内容，确定不同的协商形式，有所侧重，提出不同的规范要求。有业内人士认为：专题协商要着眼于“重大”，侧重于“深度”，落脚于“转化”；对口协商要着眼于“对口”，侧重于“常态”，落脚于“共识”；界别协商要着眼于“特色”，侧重于“发声”，落脚于“汇智”； 提案办理协商要着眼于“办理”，侧重于“督查”，落脚于“实效”[3]。因此，在日常工作中，我们要引导协商参与者把握准协商形式，理性表达诉求，负责任地提出意见建议，以取得良好的协商效果为目标导向。
4．要建立协商结果执行的规范
协商的目的是取得一致意见并得到采纳，予以落实。但在政协工作的实践中，如何提升协商民主的实效，还需相关部门尽快建立协商民主成果的保障机制、追责机制。进一步增强协商民主的实效性，避免协商流于形式。防止协商之后不了了之或领导一批了之，协商意见与建议得不到及时有效采纳。
三、程序化是推进协商民主的保障
协商民主的程序化，关键是要制定科学、合理、规范且符合实际的工作程序。在工作程序中，应该明确规定该项工作的具体任务、职责权限、方法及工作流程。去年全国“两会”期间，习近平同志强调，人民政协要认真落实中共中央关于把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中的规定，充分运用人民政协这个重要渠道，协助党委搞好在人民政协同各民主党派、各族各界人士的协商。习总书记的谈话，应是我们各级党委、政府，政协组织、党派、团体等，在今后工作中遵照执行的行动指南。
《中国人民政治协商会议章程》和《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》》（中发〔2005〕5号文件）、《中共中央关于加强人民政协工作的意见》》(中发〔2006〕5号文件)，都对各民主党派和人民政协政治协商的程序作出了要求。但在实际操作中，还需对协商各环节的程序，进一步加以明确、细化，以增强协商的有序性，提高组织协商民主的科学化水平。
1．要明确协商议题提出的程序
选准、选好协商议题是提高协商成效的重要环节，避免出现民主协商中存在的随意性大、协商议题不突出等问题。协商选题主要围绕以下三方面展开：一是本地区经济社会发展中的重大问题和重大事项；二是本地区人民群众普遍关心关注的热点难点问题；三是党委政府正在做的中心任务。在实践中，对于协商议题的提出，一般是党委、政府提出和确定的。但从协商民主的发展看，也可规定参与协商的政协、民主党派、团体或个人也可以主动提出协商的议题，比如政协的重点提案、民主党派的重要提案、建议等都可以是协商的议题。由此真正广泛、多元地反映社会各界的利益诉求。
2．要明确协商时间确定的程序
党的十八届三中全会进一步提出要“坚持协商于决策之前和决策实施全过程”，反映了我国在协商民主实践中的新进展。近年来，许多地方在推进协商民主时，已经把协商民主贯穿在决策之前、决策之中、决策执行一直到对决策的成效进行评估的全过程。因此，协商的时间点可分为决策前、决策中、决策执行、成效评估阶段。目前要解决的是无论决策哪个阶段的协商，都应给予协商参与者充分的准备时间，改变工作中常出现的今天提出协商议题、明天就让你发表意见的做法。应明确规定协商的时间、内容以及相关材料的送达程序等等。
3．要明确协商活动进行的程序
通常情况下，在协商活动开展前就要根据协商活动开展的议题、时间、规模以及参与协商人员的履职能力等方面情况，拟定协商活动的方案。协商活动要在活动方案的安排下有序进行。协商时应当让协商参加者充分发表意见和看法，包括接受协商参加者的询问甚至质询，以保证所有参加协商的人都有平等的表达意见的机会等等。
4．要明确协商活动报送的程序
每次协商会议召开后，就应当在规定的时间内，把参加会议人员提出的意见和建议整理好，以会议专报、建议案或综合报告等形式，报送党委、政府及其他协商参与者。
5．要明确协商结果处理的程序
要建立和完善协商成果的采纳和贯彻落实的保障机制。党委、政府应建立重大决策协商信息公示制度，把协商过程、协商结果置于人民群众的监督之下，推动协商成果的落实和转化。承办部门在办理一段时间后，党政有关督查部门、政协应及时介入跟踪督办，评估效果，促使协商的成果落实到位，从制度上、程序上来保证政治协商“说了不白说”。
综上所述，人民政协的协商民主应着力推进制度化、规范化与程序化建设，从而保障协商民主的作用在我国社会主义的实践中得到更好地发挥，也促使协商民主更具有鲜明的中国特色。（作者：常州市政协港澳台侨与外事委 王燕萍 孙茂斋 尹志伟）
参考文献：
[1]虞崇胜：“制约性协商:中国多党合作制度的内在机理”，《中国政协·理论研究》2011年3期。
[2]中共上海市委办公厅转发《中共上海市政协党组关于进一步加强市政协协商民主制度建设的意见》的通知2013年6月27日。
[3]浙江省政协网“理论研究”栏目，转自《联谊报》，湖州市政协主席吴水霖撰写的《对推进协商民主实现路径几个基本问题的认识》一文，2013年11月22日。 |