推进人民政协协商民主制度建设的思考
--以江苏省溧阳市政协为例
党的十八大报告将“健全社会主义协商民主制度”作为社会主义政治建设的一项重要任务进行部署。十八届三中全会进一步就推进协商民主广泛多层制度化发展作出了具体安排。如何深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神，健全协商民主制度，更好地发挥协商民主重要渠道作用，更好地履行政治协商、民主监督、参政议政职能，推动地方民主政治建设，这是各级地方政协组织亟待研究和解决的重大课题。
一、溧阳市政协推进协商民主的成功实践
近年来，溧阳市政协通过不断地学习研究和实践探索，政治协商工作呈现了市委重视、政府支持、政协努力、各方配合的良好局面。
围绕全局性议题开展全委会议整体协商。在大会交流时，邀请市委、市政府全体领导参加，组织委员围绕全市经济、政治、文化、社会、生态文明建设中的全局性议题建言献策；利用分组讨论，委员们和市委、市政府领导面对面协商讨论，发表真知灼见。
围绕重大议题开展常委会议专题协商。发挥政协常委会议层次高、智力密集的优势，就区域发展的瓶颈问题进行专题调查研究，广泛吸纳各方意见，帮助市委、市政府破解决策和执行过程中出现的难题。如2013年开展的“营改增”课题调研，就取得了政府、企业双赢的实效。
围绕推动部门工作开展主席会议重点协商。坚持每月召开一次主席会议，听取部门工作情况汇报，推动市委、市政府中心工作的落实。并就部门工作中的遇到的难题进行协商讨论，共同寻找解决办法，通过政协渠道帮助呼吁解决。
围绕专项议题开展专委会对口协商。积极调动和发挥各委组积极性，与政府相关职能部门围绕美丽乡村建设、医疗保障体系建设、扶持小微企业等社会热点焦点问题紧密合作，深入调研，向社会各界求计问策，在此基础上与政府相关部门展开充分讨论协商，提出了一批具有可操作性的建议。
围绕不同利益主体和利益诉求开展界别协商。通过界别协商的方式，汇集社会不同利益主体和不同利益诉求，集中反映社会各界的意见建议，使党委政府的决策最大限度地满足各方利益，促进社会公平正义，实现社会和谐幸福。
围绕提高提案办理质量开展提案办理协商。通过规范协商程序，创新协商形式，建立承办单位、提案人、市政协三方沟通协商机制等措施,不断提高提案质量和提案办理的质量。
二、当前协商民主中存在的不足
综合各种信息，从全国各地看，各级政协协商民主工作正在逐步开展，取得了一定的成效。但是，这项工作距离党中央、全国政协和形势要求还有许多差距，在具体工作中还有许多有待改进的地方。
一是思想认识上的模糊性。一是对政协政治协商的地位作用认识不足。往往把政协政治协商看成是征询意见、接受监督、减少矛盾的机会和手段，有的甚至心存政协政治协商是插手争权、增添麻烦、降低效率、阻碍发展的误解，没有将政治协商提升到“中国共产党领导的多党合作的重要体现，党委政府科学决策民主决策的重要环节，提高执政能力的重要途径”这一高度上来认识。二是对政协政治协商的重要原则认识不足。把政治协商纳入党委、人大、政府决策程序，这一政治协商重要原则至今尚未引起应有重视。一些基层党委、人大、政府议事决策并没有按此原则进行，政协政治协商在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前的规定难以真正落实，致使政协在政治协商中处于“一头热”的尴尬境地。三是对不同层级政协政治协商的特殊性认识不足。政协组织很少认识到政治协商必须从不同政治层面、不同层次的政治组织实际出发，导致基层政协组织在形式上套用全国政协和省市政协的办法，在内容上仅满足于情况通报和琐事上的协商。
二是程序上的不规范性。政治协商，是党政部门和政协之间的协商，要求双方主动，双方配合，党政是主体，政协是客体，要求主体要主动，客体不被动。但现在实际情况是，主体被动，客体主动，往往是政协提出议题，党政同意，“三在前三在先”原则没有得到贯彻落实；一些地方把通报当作是协商；有的把政协领导列席、出席会议看作协商；除了一年一次的政协全会协商、数次常委会协商外，其它则很少安排；对协商成果处理不规范，即便是具有较高价值的意见建议也会被束之高阁。由于政治协商没有摆上党政工作议事日程，没有具体计划，没有具体内容安排，致使党政领导心中无数。
三是政协自身存在的欠缺性。一怕被认为是“争权”。认为政协是二线，如果“讨”协商，“要”协商，怕被别人误会。二怕越位。政协既不是权力机关，也不是执行机关，只是多党合作和政治协商的机构，一年一次全会已对政府工作报告等开展了协商，再多搞，怕越权，怕引起别人反感。三怕“自找麻烦”。政治协商是政治生活大事，层次高，内容广，党政领导期望值高。政协如果在协商中提不出有见地的意见，就会有损政协形象，就会自找麻烦。
三、推进协商民主制度建设的建议
从近年来的理论研究和实践探索来看，政协协商民主落到实处关键在于制度建设，特别是程序性的制度建设。谁来牵头协商、谁与谁协商、协商什么、怎么协商、协商成果如何运用等，亟待通过制度建设加以明确和规范。
一、要明确协商主体。构建程序合理、环节完整的政协协商民主体系，不断丰富协商民主的实现渠道，加快协商民主的制度建设和制度创新，需要党委统筹，政协、党派团体协同一致开展协商活动，需要明确哪些重大决策的出台、哪些重大项目的实施、哪些重要人事方案必须经政协协商，需要各级党委更加自觉地增强主体意识、协商意识，主动协调安排并积极参加政协的协商民主活动。因此，在整个政治协商体系中，党委要始终处于领导地位，政府要担当主导地位，政协要把握好主角地位。
二、要界定协商内容。一要加强对事关全局的重大决策的协商。党委和政府每天要面对方方面面工作，做出各种决策，如果事事协商就会拖延时间，影响效率。所以要抓住那些决定地区发展方向、影响时间长、范围广、稍有差错就可能造成损失的重大决策实施协商。不仅在前期政策调研时就要时时关注，还要深入到决策中以及决策实施全过程，使协商民主一贯到底。二要加强对政府重要人事安排的协商。将政府重要人事安排建议列入协商范畴，加强对行政首长等重要人事安排的协商有助于人尽其才，使那些勇于对人民负责的干部在重要岗位上施展才能，确保人民利益得到真正实现。三要加强对重大制度建设的协商。我国正处于经济转型期，改革不断深入，各种机构改革和体制改革方案不断推出，协商民主要抓住重大制度建设和规划制定等，听取和收集社会各界的意见和建议，反映各界的要求，提高制度机制的有效性，减少改革成本，体现公共利益。四要加强对事关民生的重大项目的协商。在具体议题确定上，应紧贴实际，紧贴民生，就与群众利益息息相关的重大项目安排、重大财政开支等重大事项进行充分的协商讨论。协商民主就是要在各阶层充分表达自身利益需求的基础上，协调和平衡各方利益，促进项目安排的合理制定，理顺情绪，化解矛盾，保障社会和谐稳定。五要加强对各民主党派和政协委员所关注的其他重大问题的协商。为了促进党委和政府的科学决策、民主决策和依法决策，有必要围绕党派和委员关注的焦点、难点、热点问题进行协商，研究对策，吸纳协商民主的成果。此外，还要围绕各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的重要问题展开协商。
三、要完善协商程序。要把协商民主实践中被证明是行之有效的内容、程序、要求等，进行认真总结和提炼，明确协商程序，对协商议题的提出、协商过程的组织实施、协商结果情况反馈等各个环节作出明确规定，将协商民主纳入制度化、规范化、程序化轨道。当前，要发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，首要的是按照“把政治协商纳入决策程序”的要求，重点考虑将人民政协的协商民主纳入各级党委的议事规则和政府的工作规则，纳入各级党委政府日常办文办事程序，实现政协职能与党委政府工作规则和程序的有效对接。
四、要创新协商形式。从全国各地实践看，比较成功的协商新形式有：全国政协的双周协商座谈会。全国政协通过建立双周协商座谈会制度，定期邀请各界别委员主要是民主党派成员、无党派人士座谈交流，听取意见和建议，使双周协商座谈会成为沟通思想、增进共识、协调关系、凝心聚力的协商平台；深圳政协推出的“委员议事厅”活动。活动每月举办一期,邀请政协委员、专家学者、政府部门相关人员、热心市民等参与,围绕市民关注的社会热点和民生主题,通过政协委员“讲”、专家学者“议”和市民群众“评”,搭建一个社会各界广泛参与并表达意见的协商平台，从而更好地推动深圳文明建设和法治进程。
此外，可以尝试议政会、党派联席会议、秘书长会议等多种形式的协商，集中各民主党派和各界代表人士的意见，以书面形式反馈给党委政府。可以设立“提案办理会商室”，搭建提、办双方沟通平台，及时掌握提案办理的情况和进度，协调解决提案办理工作中出现的疑难问题。
五、要推动成果转化。协商成果只有被党政决策和工作采纳，在实践中得到检验，发挥了促进发展的作用，才真正体现政协性质、地位和作用的价值。因此，应以各级党委为主体，各级政协积极作为，加大督办力度，健全和完善有布置、有督办、有结果、有考核的制度机制，使转化政协协商成果成为党政工作职责和义务所在，体现政协协商成果转化的实效性。
六、要加强组织保障。随着协商民主制度建设对人民政协工作的要求越来越高，人民政协需要以全新的面貌、全新的思路、全新的方式，积极推进社会主义协商民主制度建设。要主动加强与党政有关部门的联系沟通，主动选题，主动跟踪，主动宣传。要对协商议题的提出和确定、协商活动的安排、协商活动的进行、协商成果的报送、协商建议的处理及反馈都有明确标准。要提高协商主体的协商能力。改进委员产生办法，优化政协委员构成。政协换届酝酿、推举委员人选和届中人事调整时，政协党组应参与委员产生全过程。对委员的“进出”制定具有可操作性的程序，以更好地发挥委员主体作用，努力提升人民政协协商民主的整体水平。要重视界别作用发挥，增强协商主体的代表性、包容性。人民政协界别设置应充分体现广泛团结、包容各界的特点，不断适应统一战线发展和人民政协的工作需要，推进人民政协协商民主广泛多层制度化发展。
（作者：葛 铭 系溧阳市政协研究室主任 获市政协第十次理论研讨会二等奖）
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