加强联系 有效衔接 深化协作
--关于推进基层政协协商民主制度建设的思考
党的十八大明确把“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”等内容写入工作报告，彰显了党中央顺应民心，以人为本，推进民主政治建设的信心和决心。这种大框架下的基层协商民主，就是要通过协商，将不同阶层、不同利益群体的利益诉求上升为党委、政府的意志，将党委的重大战略决策转化成群众的共同理想和具体行动目标，形成和谐向上的政治氛围。其中，政协作为协商民主的重要渠道，可在健全协商制度、强化界别协商、组织群众协商等方面下功夫，深入推进基层协商民主。本文围绕政协与党委、政府的联系、衔接、协作等方面，就推进基层协商民主广泛多层制度化建设进行一些探讨。
一、基层协商民主制度建设的价值取向
1．要有利于重大决策的制订
基层协商民主的关键作用就是要为党委决策提供依据，提高决策民主化科学化水平。由此也决定了参与党委、政府重大决策应该成为推进协商民主制度建设的具体表现。比如政协目前的实际操作中，每年围绕党委的中心工作、政府的重点工作和群众关注的热点、难点、焦点问题，精选课题，邀请政府及相关部门全程参与调研视察，并进行协商讨论，最后形成调研视察成果，报送党委、政府并建议出台相关政策。对于这项工作，要在选择课题、调查研究、协商讨论、成果报送、决策运用等一系列程序安排上，都应通过协商民主制度建设得以明确，形成共识，定下规矩。
2．要有利于理顺和党委政府的关系
加强与党委、政府的联系协作，是基层协商民主得以有效推进的的根本所在。只有理顺政协和党委、政府的关系，形成以党委主导，政府与政协联动的协作机制，才能有效解决好如何协商的问题，从而在更大程度上拓展基层协商民主的视野，发挥基层协商民主的作用。在这一点上，关键就在于如何贯彻落实好政治协商“三在前、三在先”要求，即重大问题协商在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前；制定经济建设和社会发展规划及事关人民生活的重要问题，先协商后决策；重要人事安排包括同级国家机关领导成员的人事安排，先协商后决定；制定关系地方全局的重要政策法规，先协商后通过。
3．要有利于协商成果转化
基层协商民主的真正意义在于协商成果的运用，由此也决定了要在协商民主制度建设中，就协商结果的反馈、转化、应用、评价等作出明晰的规定和要求。当前的实际工作中，各级政协组织积极开展调研视察、协商沟通、评议咨政等民主协商活动，将协商成果分别以政协文件、工作简报、社情民意信息等书面形式呈送党委、政府及相关部门；通过提案、建议案直接进入重要决策程序；通过社情民意信息转化，为经济社会发展献策献计等等，充分发挥了重要作用，并已成为考量政协工作的重要指标。
4．要有利于履行政协职能
人民政协作为党和政府联系群众的桥梁纽带，发挥协商民主作用应贯穿于政协履职的全过程。参加政协的各党派团体、广大委员来自各界别、联系各界别，与人民群众有着天然联系。深化改革开放、调整经济结构、协商利益关系，都需要发挥政协委员、政协界别、政协组织在联系和团结群众中的作用，加强对各界别群众关心的热点难点问题的信息收集和整理报送，使社会各方面的意见建议及时传递上来，使党委和政府的主张及时传递到社会各界，起到沟通信息、解疑释惑、理顺情绪、化解矛盾的作用。如何进一步履行好政协职能、协助党和政府做好群众工作、促进社会稳定和谐理应成为协商民主制度化建设的必然追求。
二、基层协商民主制度建设的途径选择
1．党委、政府和政协互动，形成“两头热”
政协的协商民主，需要做到党委、政府和政协互相协同、有效衔接，才能把事情办好。如果只依赖于党委、政府的主动热情，而政协敷衍了事，或者只靠政协一厢情愿，党委、政府却没有积极性，“剃头担子一头热一头冷”，政协的协商民主恐怕只会成为一句空话。因此，党委、政府特别党委必须要认真贯彻《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中“各级党委要高度重视人民政协的政治协商，统一部署和协调，并认真组织实施”的精神，做到党委积极主动协调、统一部署，政府主动提交协商议题。同时，政协也要根据界别民意主动提出年度协商意见。通过党委、政府、政协三方共同努力，制订政治协商方案，明确具体协商事项、大致时间表，以及具体协商方式等等。只有这样，政协的协商民主才能做到协商有计划，实施有方案，事前有准备，协商有成效。
2．先有“规定动作”，再有“自选动作”
政协的协商民主不是可有可无，而是党委、政府重要事项决策之前或决策执行过程中的必须严格落实工作。虽然不是通过与不通过的批准程序，却也是必需的协商程序，这一点在省、市关于进一步加强和改进政协工作意见中也已经明确规定。对哪些重要事项需要通过政协政治协商必须具体化，建议采用“例举法”加以规定，如，区域经济社会发展五年规划和年度计划、房屋征收、年度财政预决算、政府投资的重大项目、重要人事安排等等。总之，采用“例举法”明确哪些重要事项在决策之前必须经过政治协商，使之具体化、有操作性。当然，随着情况的变化，列入政治协商程序的事项可以适时进行调整。此外，在有了“规定动作”之后，每年党委、政府和政协三方可以经协商选择其它需要协商的事项，作为“自选动作”，但要量力而行，做出数量少，质量高的结果。
3．调研在先，协商在后
没有调查，就没有发言权，没有正确的调查，也没有发言权。调查研究，对于政协的协商民主工作具有十分重要的意义。在开展协商之前，必须就协商的事项进行认真、科学、系统的调查研究，否则，政治协商就会流于一种形式，甚至是帮不了忙反而添了乱。为此，在确定协商议题之后，政协要根据协商议题，及时组织相关政协委员，开展调查研究，就协商议题涉及到的区域、行业、人群等，广泛听取意见和建议，收集有关资料和调查材料，进行深入研究分析，有针对性地提出意见建议。只有这样，在协商会议上，政协委员或民主党派代表人士，才能有的放矢，做到有理有据地提出见解，使党委、政府的决策更加完善、更加科学。
4．精选课题，提高协商质量
政协只有把专题调研作为协商前的重要基础，精心选题，做精做深，确保质量，才能提升协商的档次，增强协商的效能。要紧贴党委政府中心工作选题。每年初以专委会为依托，在广泛征求意见的基础上，通过主席会议协商，围绕全局性工作选择年度专题调研课题，确保抓住重点、有效建言。要围绕人民群众和社会普遍关注的问题选题，组织委员通过大会发言、提交提案、界别小组讨论、反映社情民意等形式，促进民生问题解决。例如，政协可以重点围绕推进对外开放、扩大招商引资、加快项目建设、综合治理、征收工作等课题，深入调研，广聚民智，广泛协商，形成调研报告，整理编发社情民意信息，为党委政府提供重要的决策参考。
三、基层协商民主制度建设的关键把握
1．完善程序，在实施环节上保障协商民主的实效
党委、政府要把重大问题提交政协协商的要求列入各自的议事规则，作为民主决策的必要程序和重要环节，确保 “三在前，三在先”制度落实。政治协商应建立的程序是：第一，制订计划，确定议题。每年年初，政协党组根据党委、政府的年度工作要点，按照规定的协商内容，主动向党委提出重要协商议题的建议，并由党委、人大和政府同政协就协商的有关内容进行调查研究，确定协商议题，制订工作计划。第二，充分准备，合理组织。确定协商议题后，党委、政府要把有关协商内容的材料提前送交政协；临时确定的协商议题，需要提前通知政协，并给予相关材料；对于重大问题的协商，如政府工作报告，可在政协全委会议前的政协常委会议上进行专题协商。政协要组织委员围绕议题，深入调研，了解情况，搜集材料，做好准备。根据议题，党委、政府领导以及有关部门负责人应参加会议，并就提交协商的议题及内容作出详细说明。第三，认真落实，跟踪反馈。对协商会议中提出的一些意见，有关方面要积极面对、认真办理、重在落实，并写出书面报告及时向政协反馈问题。
2．争取支持，在工作合力上保障协商民主的实效
推进人民政协的协商民主，需要注重搞好公共关系，提高工作的开放程度，努力构建“党委领导、政府支持、政协主动、各方配合”的协商格局。争取党政重视和支持，主动加强与党委、政府的联系沟通，主动提出课题，主动请党委、政府交题，增强各级领导对政治协商作用的认识，切实把政治协商纳入决策程序，努力实现政治协商由政协搭台、邀请党政领导看戏的格局向由党政搭台、政协唱戏的格局转变，为深入开展协商工作创造良好条件。同时，也应积极为基层党委、政府具体工作献计出力，确保正确的发展方向和正确的思路方法不因党委、政府领导的变更而改变，开展纵深了解，积极调研，为基层党委、政府作好参谋，发挥好基层政协民主监督，落实好政协的“硬作用”。做到务虚与务实的结合，在推进基层党委、政府工作大局中发挥作用。
3．坚持原则，在体制机制上保障协商民主的实效
如何实现政协与党委、政府在程序、规则上的有效衔接，就必须坚持“三在前，三在先”的原则，构建协商机制。按政治协商“三在前”的要求，其一，重大决策要协商在党委决策之前，那么党委就能在决策之前听到更多来自社会各界人士与民意代表的建设性意见，有利于党委作出科学的决策。其二，重大决策要协商在人大通过之前，人大通过的决议具有法律效力，一旦形成则不可更改，那么，在人大召开之前，则需要“在前协商”，虚心接受社会精英团队的意见，慎重行使权力，避免在法定权力之下作出错误的决定。其三，重大决策要协商在政府实施之前，就是在执行环节之前实行“在前协商”，避免错误决策成为既成事实。
按政治协商“三在先”的要求，其一，制订经济和社会发展中长期规划要实现先协商后决策，在符合社情民意的前提上，避免为追求短期行为或政绩造成人为失误、反复或浪费。其二，对重大人事安排和关乎人民群众切身利益的重大问题要实现先协商后决定，这样才能保障党和政府由可以代表人民与国家利益的人员组成。其三，制定重要地方性政府法规要实现先协商后通过，地方性政策法规最直接关系到地方群众的切身利益，最容易在执行过程中产生偏差，对此实行“在先协商”，才可能更多地避免地方官员意志主观盲目的行为出现。
4．创新形式，在方式方法上提高协商民主的实效
政协必须要依据党委、政府的要求，重视拓宽政协参政议政的领域和渠道，用现代手段推动协商民主，运用热线电话、微博、微信等方式，不断拓宽渠道，引导群众有序表达意愿，通过网络收集民意民智，提高政协工作的开放性与科学性，使参政议政活动贯穿于重大决策执行的过程中。
另外，要不断丰富当前政协民主协商的途径，才能更有效的实现与党委、政府工作的有效衔接，提高自身参政议政、民主监督的能力，主要表现为以下形式：(1)政协全体会议、常务委员会会议、主席会议提出建议案；(2)常务委员会议、主席会议视察；（3）委员通过提案、视察、重要情况专报、举报、在政协会议上发言等形式提出批评和建议；（4）就当前群众关心的重大、热点问题实施政情交流会，反映社情民意；（5）围绕党政中心工作，分专题举办参政议政、献计献策的委员约谈会；（6）协邀请党委、政府领导及有关工作部门负责人向政协全会、常委会、主席会通报政情；（7）政协民主监督小组实施专项监督；（8）政协领导及专门委员会参加党委、政府组织的有关调查和检查；（9）在媒体开设专题栏目，公布调研结果与调研报告，提高透明度。
协商民主可以最大程度地包容和反映各种利益群体的诉求，促进党委政府决策的民主化、科学化。但实践表明，协商民主制度还需要在基层不断发展完善，逐步实现常态化、程序化、规范化，让协商民主真正成为人民群众最广泛民主的重要形式。
（作者：顾卫东 系天宁区政协主席 获市政协第十次理论研讨会二等奖）
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