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       城郊结合部、城中村、老旧小区（以下简称“老旧小区”）综合整治是城市管理中的一大“疑难杂症”，也是全国性城市管理难题。加强老旧小区综合整治，是市委、市政府大力办好民生实事的重要工程，更是构建和谐社会、率先基本实现现代化的客观要求。为了进一步加强老旧小区综合整治，按照市委、市政府下达的重点课题要求，在市政协主席会议关心指导和分管主席杨平平的带领下，市政协社会法制与民族宗教委员会牵头市综治办、市公安局成立课题组，会同市委组织部、市城乡建设局、市住房保障和房产管理局、市规划局、市城管局等有关部门，围绕如何加强老旧小区综合整治开展广泛调研，分别召开市级职能部门、街道、社区（村）等多个层次负责人座谈会，先后深入勤业新村一社区、清潭六村、东风村等基层一线实地了解情况，全面分析我市整治工作的现状和存在问题，研究提出了进一步加强老旧小区综合整治的对策建议。
        一、我市城郊结合部、城中村、老旧小区综合整治的基本情况及主要成效
近年来，市委、市政府非常重视老旧小区综合整治，出台专项整治文件，统筹各个职能部门，动员社会各方力量，投入专项保障经费，治理水平不断提升。
        1．政策支持力度加大。先后出台了《关于进一步完善城市长效综合管理机制的意见》、《常州市社会治安防控体系建设三年规划（2009—2011）》、《常州市加强立体化现代化社会治安防控体系建设三年规划（2015—2017）》、《常州市市区三改工作实施意见》、《常州市城中村整治规划》等文件，有力地推动了专项整治工作。
         2．城市长效管理惠民为民。近年来，市委、市政府高度重视老旧小区综合整治和城市长效管理有机结合，重点加强源头管理，注重设施配套，落实治本措施，坚持整治、建设与管理并重，实施了五区天天互查、问题公开审核、加强现场督查等举措，建立了“专人管护、定期检查、属地管理、多方参与”的长效管理机制，城市长效管理在老旧小区取得了长足进步。在全国文明城市3年总评中，常州成绩名列前茅，真正让广大市民感受到了文明城市建设和城市长效管理带来的成效与实惠。
         3．和谐安民工程成效明显。市委、市政府连续五年把和谐安民工程纳入全市重点工程，纳入每年政府惠民10件实事。2009年以来，全市全面启动以老旧小区、次新小区、安置小区和城中村安防设施提升改造为重点内容的和谐安民工程，政府累计投入资金4.5亿，完成了212个老居民小区、100个城中村和次新、安置小区的安防设施提升建设。推进社区减负增效后，社区干部受益匪浅，腾出了更多精力用于为居民服务。2014年和谐安民工程满意率达88.2%，列全省第三位。国家领导人视察我市和谐安民工程时给予充分肯定，中央综治委进行了典型推广。
         4．治安防控体系逐步完善。建立公安民警为主体，红袖标、保安等辅助力量参与的治安防范队伍，有针对性地构建时间上相互衔接、空间上相互补充的老旧小区治安巡防体系。把防控工作落实到每个社区单元、每个家庭，加强老旧小区内“五小场所”等重点部位治安防控，构建功能齐全、优势互补的立体化老旧小区治安防控体系。在全市老旧小区建设社区警务室，前移老旧小区治安管控阵地，启动建设防范指导中心，尝试应用日、周、月研判，科学合理部署警力。近年来，全市发案呈现“量降质减”，刑事和治安案件逐年下降，全市公众安全感、满意度实现双提升，稳步位居全省前列。
         5．“三改”工程、“9313”行动推进有力。2014年，组织开展了市区危房和老旧房屋安全排查工作，目前查出完好和一般完好房屋178357幢、8172万平方米；不同程度疑似危房5113幢、366万平方米，占排查房屋总面积的4.29%。通过政府提供优惠政策、商业开发带动改造、城市基础设施提升带动改造等多种方式来推进“三改”工作，共计改造3152户、46.89万平方米。积极筹措资金，加快推进住宅小区低洼地改造工作，已经全部完成清潭五村等21个小区的雨水管网改造，惠及居民约2万多户。三年来全市扎实推进以环境综合整治为重点的“9313”行动（即：“九整治、三规范、一提升、三创建”），整治项目724个，其中，城郊结合部35个，城中村133个，老旧小区51个，占比30%。2014年底，居民群众对“9313”行动满意度达98.6%。
        经过各级、各部门的共同努力，我市综合整治取得阶段性成效。2013年，常州市被中央综治委授予“2009—2012年度全国社会管理综合治理优秀市”，实现“三连冠”，捧得全国综治领域最高奖项“长安杯”。“平安常州”品牌在全市有口碑、全省有地位、全国有影响。城市管理也在全省第一批荣获“江苏省优秀管理城市”称号。
        二、目前城郊结合部、城中村、老旧小区综合整治存在的主要问题及原因分析
       中国是伟大的，30多年的奋斗超越了许多国家100多年的发展，并且未像一些新兴国家那样，至今仍在城中留有绵延几十公里的贫民窟；常州也是优秀的，城市建设和老旧小区管理卓有成效，在全国、全省颇有地位。综合整治既是众望期盼的民心工程，又是复杂的系统工程，更是持久的“马拉松”工程。发展形势逼人，全面客观地分析，我们这方面或多或少还存在一些不容忽视的困难和问题，仍须在综合整治上继续加力。主要表现在：
      1．基础设施相对“缺、旧、损”。基础设施建设滞后是城郊结合部、城中村、老旧小区的共性问题，其突出表现：一是市政设施不够完善。城市供气、供水、排水和照明等服务尚未实现全部延伸覆盖，道路狭窄老化，公共绿地和公厕数量较少，垃圾收集、清运、处理手段比较原始，农贸市场布局不尽合理。二是部分住宅小区内部功能不全。技防、消防、车库、停车场、门岗、围墙等设施配套不足，后期维护保养因责任和经费难以落实而仍不到位。
       2．居住群体相对“老、农、外”。分析老旧小区的人口构成，可以发现老年人多、农民多、外地人多、病残人员多是其一大基本特征。这个基本特征决定了其居住群体在整体上具有文化结构偏低、法治观念较为淡薄、自我调节能力较差、生活水平不高、人员流动性大等特点，这些都给城市管理的规范化、精细化、长效化带来了困难和挑战。
       3．环境卫生相对“脏、乱、差”。总体上看，老旧小区的环境卫生状况在城市长效管理中属于“短板”，“脏、乱、差”成为通病。表现在：乱搭乱建、乱堆乱放、乱张乱贴、车辆乱停、路边设摊、私自种菜、散养畜禽，生活垃圾清扫不及时，无证无照经营的小作坊、废旧收购、小旅馆、小浴室、美容洗脚店较多，既影响城市形象，也带来很多安全隐患。
       4．社会管理相对“软、散、弱”。表现在：有些村和社区的党组织建设不够平衡，少数党组织带头人开拓创新、服务群众的能力不强，党组织的战斗堡垒作用未得到有效发挥；城中村和老新村犬牙交错，村民委员会、居民委员会管理区域相互交叉，城市二元化矛盾日益突出；居（村）委会民主自治能力有待进一步提升，广大群众的知情权、参与权、管理权、监督权还没有得到切实保障；政社互动尚需大力推进，社会组织参与社区事务的广度和深度还不够；物业管理类矛盾纠纷成为基层干部最为头疼的问题之一，也是制约城市管理水平进一步提升的瓶颈之一。
        5．社会治安多有“黄、赌、毒”。由于老旧小区廉价的房屋租金吸引了大量的暂住人口，再加上人防、技防、物防和治安排查管控相对比较薄弱，使之成为从事不正当职业外来人员的首选落脚点和滋生“黄、赌、毒”现象的温床，各类案件相对易发多发。有些地区虽经社会治安重点地区挂牌整治，但问题时有反复，难以根除。
        6．居民群众多有“怨、愁、盼”。生活在老旧小区的居民群众常常怨他们是被城市文明遗忘的角落，愁自身的生活境地如何改善提升，盼政府能够快点来整治改造。他们的安全感、幸福感和对党委政府的满意度同比偏低，是和谐常州、幸福常州和平安常州建设需要认真研究和解决的重要课题。
        造成上述现象和问题的原因，一是经济建设偏重，社会建设偏轻。有的虽然纳入了政府整治改造计划，但受制于财力较难得到很好落实，导致历史遗留问题越积越多，该现象具有典型的中国城市发展的阶段性特征。二是城市建设偏重，后续管理偏轻。投入大量资金建设的基础设施，往往由于后续管理的责任主体不明确、经费保障机制不健全，造成一些设施维修保养不及时甚至无人管的现象出现。三是治表治急偏重，治本致远偏轻。提高基层治理能力是实现基层和谐文明、长治久安的治本之策，很多时候有关方面注重了硬件建设，却忽视了提高基层治理能力这个源头性、基础性、根本性问题，致使许多整治陷入了“整一下、好一阵，过后又反弹”的怪圈。四是单项推进偏重，综合实施偏轻。这些年，各个部门条线组织实施的单项整治并不算少，但整体效果欠佳。有些完全可以一并“打包”的内容却变成分头分批实施，造成了资源浪费，碎片化、单一化倾向影响了整治工作的整体性、实效性。五是政府主导偏重，社会参与偏轻。受传统思维定式和工作方式的影响，一些部门在推进整治工作中习惯于大包大揽、全程包办，广泛听取社会方方面面的意见建议还不够，忽视了基层的自主性、能动性、创造性和广大业主的主体地位，一些基层和群众不愿意做的、不符合实际需要的、过于超前的、甚至是违背事物基本规律的，也强行推进，带来了一些后遗症。
        三、加强城郊结合部、城中村、老旧小区综合整治的对策建议
        国务院总理李克强指出，棚户区改造既是重大民生工程，也是重大发展工程。我市虽已基本不见棚户区，然老旧小区综合整治的“担子”依然很重。对此，市委、市政府领导高度重视，2015年1月，费高云市长在市政府工作报告中着重指出，要对城郊结合部、城中村、老旧小区等区域实施综合整治。要改善公共环境、完善城市功能、提升城市形象。为此，我们提出综合整治指导思想和工作目标：以习近平总书记视察江苏时提出的“强富美高”总要求为指导，坚持“问题、民意、法治”三个导向，把握“政府主导、群众自愿、因地制宜、分类施策，先易后难、稳步推进”基本原则，以新一轮区划调整为契机，从产城融合和生产、生活、生态融合的高度，全面落实“规划、建设、管理、服务”等重点措施，努力实现“危房得到优先改造，城中村、老旧小区基础设施、环境卫生和治安状况得到有效改善，基层管理和服务效能得到切实加强”的工作目标，不断提升社会参与度、居民满意率和社区归属感。
       1．分类摸清底数，加强顶层规划设计。全面摸清近年来各级、各部门整治过程中的投入和欠账情况，扎实厘清今后哪些需要安防设施建设，哪些需要环境整治，哪些需要加强服务管理，哪些需要提升改造等，建立全市城郊结合部、城中村、老旧小区综合整治数据库，为全市综合整治提供科学的数据支撑。建议请市发改委牵头，综合各个职能部门年度和中长期实施计划，科学制订与我市经济社会发展相协调的实施规划，并将其纳入十三五规划，纳入城市建设、改造总体框架，纳入各年度两级政府为民办实事项目，分步推进落实，争取每年实施若干个惠民项目，真正让群众看到变化、见到效果。
        2．科学调研施策，推出综合整治方案。开展实地走访调研，科学评估施策，按照“管建结合、分类指导、综合管理、主体明确”的要求，区分城中村和老旧小区不同情况、不同特点，分而治之，因地制宜，有效衔接“立体化现代化社会治安防控体系建设”、“三改工程”、“清水工程”、“9313环境综合整治工程”等实施项目，研究制定“一村一策”，有针对性地做好全市城中村和老旧小区个性化的综合整治方案，将综合整治的任务量化、要求具体化，使城市建设既有“面子”的风光，也有“里子”实在。
         3．尊重群众意愿，提升公众法定参与度。综合整治要坚持群众路线，充分尊重群众主体地位，将群众是否拥护、是否满意作为重要标准。把是否改造、如何改造的最终决定权交给群众，在整治前、整治中、整治后都让群众和媒体参与，对存在哪些问题、怎么改、怎么管、钱怎样按比例出等都可以征集整治区域居民意见，形成共识后再组织实施。要摒弃过去由政府大包大揽、全程包办的做法，积极调动基层群众积极性，提升公众法定参与度，变“要我整治”为“我要整治”。要加大政策解读和舆论宣传力度，告知不是拆迁和拆建，而是帮助改善、提升居住条件和生活环境，引导基层群众合理提出整治要求，杜绝漫天要价的情况发生。按照有急需、能平衡的优先改造原则，精心组织综合整治试点工作，以典型的示范效应吸引社会资本积极投入。要讲究策略与智慧，既要激情速度，又要步履稳健，不断以阶段性的良好整治效果引导居民群众主动参与，从而实现政府管理、社会参与、居民自治的良性互动。
         4．加强安防长效管理，全面推进防控体系建设。全市各级党委、政府要注重发挥总揽全局、协调各方的领导作用，推动防控体系建设三年规划落地生根。深入推进升级版“技防城”建设，开展“查漏”、“补盲”，加快推进视频监控系统建设，组建专职视频巡控队伍，提高实战应用水平。深化社区警务战略，加强社区警务室建设，构建街头路面、社区村庄、单位场所、虚拟社会四大防控体系，全面提升技防、物防、人防水平。因地制宜推进技防监控、周界报警、围墙、门岗、车库、防爬套、消防、技防入户等设施设备建设，将安防设施改造提升纳入综合整治范围和城市长效管理考评体系，研究提出老旧小区楼道口防盗门维修保养经费保障措施，确保功能作用发挥、人民群众满意。
         5．破解物管难题，提升物业服务水平。针对当今“物业管理难、物业收费难”这一“国字号”难题，探索有常州特色的解题答案。依据《江苏省物业管理条例》相关规定，总结推广武进区关于“房屋所有权过户转移时应结清物业管理费”的试点做法，出台全市相关的细化保障措施，进一步强化市场化运作管理。着力在解决物业收费难的同时，加大对物业服务行业的监管和考核，把住宅专项维修资金使用、公共设施收益监管情况以及违法违规行为、公众投诉等不良行为记录等信息在物业服务信息公共平台上公布，让物业服务信息透明、公开，促进我市物业管理市场诚信、规范、健康发展。充分利用老旧小区公建配套设施的收益，弥补物业管理经费的不足，提升老旧小区物业管理的质量。有效减少老旧小区物业管理扶持经费的中间使用环节，逐步剥离当前物管企业在供电付费、建筑垃圾处理、路灯及照明设施、特种作业持证上岗培训等方面的不合理负担，明确物管企业享受有关现代服务业规定的税收优惠政策，吸引更多品牌物管企业进入老旧小区，促进老旧小区物业管理提档升级。
        6．加强基层自治，转变综合整治方式。整治各方要有力度，既要“外牵引力”，更要“内驱动力”。要积极推进“一委一居一站一办”新型社区服务管理体制，充分发挥党组织的领导核心作用，坚持以党建促社建，加强对社区居委会以及业委会、物管企业等组织、企业的领导和指导，提高社区综合服务管理水平。全面推行“政社互动”，完善政府购买社会服务机制，制定社区依法履职事项清单，巩固“减负增效”成果，加强基层自治能力建设，提升自治组织服务群众效能。深入开展和谐（平安、文明）社区创建活动，有效整合社区综治、警务、治安、调解等力量资源，全面落实综治和平安建设各项基础性工作措施，确保各类问题隐患发现在早先、处置在小微，解决在基层和萌芽状态。要在老旧小区重点开展社区营造，真正摸清社区居民需要什么，注重从“人、文、地、产、景”5个方面增加社区的内涵美。要深化社会组织改革发展，全面推进直接登记、等级评估、培育孵化、购买服务、监督管理等工作，激发社会组织在参与综合整治中的活力。发挥党员干部的先锋模范作用，鼓励党员干部任职业委会，参与社区自治组织管理，促进基层自治能力提升。
         7．强化属地管理，建立健全联动工作机制。建议成立市、区两级综合整治工作领导小组，建立健全组织协调、部门联动、考核完善、督查到位的综合整治工作机制，打破过去碎片化的治理模式，加强上级各条线专项活动和全市各职能部门整治工作的对接统筹，确保整治工作“一盘棋”。要实行“条块结合、以块为主、重心下移、属地管理”的原则，明确辖市区在综合整治中的主体责任。建立市、区老旧小区综合整治基金，依法盘活利用物业管理中的沉淀资金，吸引撬动社会资本加大投入，合力解决综合整治资金问题。要将综合整治经费纳入各级政府财政预算，用转移支付、“以奖代补”等形式，直接将资金拨付给责任主体，调动基层的积极性和创造性。各部门要强化职责，主动履行好部门职责，找准本部门参与老旧小区综合整治的切入点、着力点，与部门工作同规划、同部署、同落实。政法部门要全面抓好综合整治举措的落实和成效的督促；规划部门按要求编制综合整治专项规划，审查各区整治改造方案，做好规划实施的监督管理；城乡建设部门要精研实推项目建设改造；房管部门负责指导整治后的小区如何转入物业管理，出台服务实施细则，依法加强对物管企业的行业监管；城管部门负责行业作业监管，将整治过的区域及时纳入网格化管理和长效考评范围，实现整治与管理同步；公安部门要持续推进治安防控体系与和谐安民工程建设，提升公众安全感；消防部门要做好消防管网及配套设施的检修保养、培训演练等工作，确保老旧小区消防安全。
        8．加大政策支撑，破解综合治理难题。随着依法治国的全面推进，国家层面不断推出破解社会治理瓶颈的诸多利好政策，我市要紧跟国家政策导向，研究制定政策落地举措，最大限度地用活用透国家政策，搭上国家政策、资金扶持的“便车”，努力化解“瓶颈”制约。针对公安部《租赁房屋治安管理规定》、《暂住申领办法》和《江苏省暂住人口管理条例》等部门规章和地方法规逐步废止、取消，使出租房屋、流动人口管理缺乏法规支撑，一旦常州获得立法权，要研究通过地方立法进行规范管控。要进一步完善居住证服务功能和配套政策，逐步提高居住证“含金量”，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。要积极探索建立公民、法人和其他社会组织统一社会信用代码制度，加强社会信用管理，逐步破解城市管理难题。要建立健全公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体决定的依法决策机制，善于运用法治方式研究和解决综合整治问题，寻求政治效应和社会意愿的“最大公约数”。
         9．加强信息共享，推进社区管理信息化。老旧小区综合整治是一项复杂的系统工程，涉及条线部门多，实施难度大，加强信息互联互通显得尤为重要。要打破单位部门壁垒，建立组织、综治、公安、民政、国土、建设、规划、房管、园林、城管、消防等部门信息共享机制，定期开展信息通报，组织相关基础数据比对核查，降低行政运行成本，进一步提升行政管理的科学性、高效性。借鉴天宁区“社会治理联动指挥平台”经验做法，构建社区事务四级联动解决机制，打通服务联系群众“最后一公里”，让网格化管理和信息化服务真正落地见效，让群众诉求和社区事务能得到快捷高效解决。