按：市长费高云在《以人为本推进新型城镇化 产城融合统筹城乡一体化》调研报告上批示：“请转史市长及发改、规划部门负责同志阅研，该调研报告对我市推进产城融合和新城城镇化有很多建设性的建议，在工作中值得吸收。”
城镇化是现代化的必由之路。常州作为率先发展地区，在适应新常态、把握新常态、引领新常态的过程中，如何更好地坚持以人为核心，更加主动地把提升城镇化发展质量摆在突出位置，努力探索产城融合与新型城镇化、城乡一体化互动发展的道路？按照市委确定的重点调研课题，市政协成立调研组，在副主席朱晓敏的带领下，深入辖市区和重点镇进行专题调研，广泛征求意见和建议。现就我市在新常态下加快推进新型城镇化的调研情况和对策建议，报告如下。
一、全面认识我市城镇化发展现状和面临矛盾
近年来，我市坚持以“人的城镇化”为核心，以产城融合综合改革试点为重要载体和抓手，努力推进新型城镇化和城乡一体化发展，取得了令人瞩目的成效。
（一）我市城镇化水平和质量持续提升。改革开放以来，伴随着工业化快速发展，我市城镇化进程突飞猛进，按常住人口统计的市域城镇化率由1979年的17%提高到2014年的68.7%，高出全国平均水平13.9个百分点，进入全域城镇化发展的新阶段。城镇化率的提高，加快了产业发展，改善了就业结构，增加了收入来源，2014年全市城镇居民和农村居民人均可支配收入分别达到39483元和20133元，为持续改善民生奠定了坚实的物质基础。
（二）全市城镇体系和布局日益优化。结合经济社会发展的需要，我市多次调整市域范围内的城镇空间布局，今年又完成了新一轮区划调整，基本形成由中心城市、中等城市、重点中心镇和一般镇共同构成的城镇体系布局。以产业转型发展、完善镇村基础设施和提升公共服务能力为重点，连续四年全面推进薛埠、儒林、社渚、南渡、横山桥、雪堰、湟里、郑陆、孟河等九个重点中心镇建设。制订出台《关于推进市级中心镇扩权强镇工作的意见》，进一步增强镇级统筹协调、自主决策、公共服务和依法行政的能力。
（三）现代产业体系成为城镇化的有力支撑。我市重点发展战略性新兴产业，加快发展现代服务业，大力推进农业现代化，积极构建科学合理的现代产业体系。制定了推进十大产业链建设、传统优势产业转型升级“双百”行动计划和创新型企业“十百千”计划等实施意见，促进产业集聚，建成省级特色产业基地9个、省级特色产业集群8个、省级产业集聚示范区4个，省级现代服务业集聚区10个。农业优势主导产业占农产品生产比重超过80%，农业综合机械化水平达到85%，建成市级以上农业产业园区38家，农业适度规模经营面积占耕地比重超过80%。
（四）城市品质和公共服务持续改善。积极推进新城新区建设，对老住宅小区、老商业街区以及城郊结合部进行整体功能和环境提升，建设精品城市提高了城市品质。城乡综合交通运输体系进一步完善，使对内对外联通更加便捷，“智慧常州”建设促进了城乡信息化水平的不断提升。公共服务持续改善，城乡基本社会保障覆盖率达到98%以上，覆盖城乡的终身教育、社会保障、基本医疗卫生、社会养老等基本公共服务体系不断完善，以“一委一居一站一办”为载体的新型社区管理模式得到全面推广。
（五）农业转移人口的市民化进程加快。2014年7月，我市正式实施《常州市户籍准入和迁移管理规定》，进一步发挥户籍政策在优化城镇化人口结构、调配资源中的作用。2014年9月，我市继苏州市试点后，在全省率先全面实施居住证制度，目前已制作发放居住证100万余张。为实现居住证制度对流动人口利益的最大化，我市把流动人口享受的公共服务进行归并集中，明确居住证持有人在我市可以享受9类14项公共服务。农业转移人口和外来人口市民化，已经成为我市产业发展和现代化建设的重要力量。
由于一些深层次的历史因素和体制性障碍的影响，我市在加快新型城镇化、推进城乡一体化发展方面，仍然面临着比较突出的矛盾和问题。
一是城乡二元结构的深层影响在短期内难以彻底消除。长期以来，以户籍为基础形成的二元社会经济制度，扭曲了城乡之间的要素流动、资源分配和政治权利等一系列关系，并从政治、经济、社会、文化等各个方面强化和固化了城乡分治、二元分割的状态。虽然改革了户籍制度，实施了居住证制度，但其惯性思维和习惯做法仍在社会各个领域延续。特别是形成了城镇居民的优越心态和封闭心态，往往一提到城镇化和城乡一体化，就担心自身既得利益受到影响，推进新型城镇化缺乏应有的积极性和创造性。
二是城乡资源要素配置和发展环境条件难以实现公平。一方面，长期以来，城市各类基础设施和社会保障，几乎都是由政府投入，而农村的投入则相对有限，有相当一部分由农村自己承担，公共财政覆盖农村的范围和深度明显不足。另一方面，依靠土地运作推动城市化进程，无形中挤压和占用了大量农村资源，农村既失去了土地，又没有得到相应的土地收益，农村长期向工业化和城市化“输血”，导致城乡资源要素配置严重失衡，在基础设施、公共服务、社会保障等方面投入严重不足，进一步拉大了城乡差距，城乡社会与个人之间的发展和竞争继续处于不平等状态。
三是土地城市化超前人口城市化的趋势难以迅速扭转。近年来，我市城镇建设用地年均增速是城镇人口年均增速的2倍左右，建设用地的迅速扩张，却没有很好地带动人口的转移。2013年底,全市开发强度已经达到25.8%，部分城镇甚至超过了30%，但是由于各类小城镇规模普遍偏小，基础设施偏差，公共服务滞后等原因，产业和人口集聚效应薄弱，制约了农村人口向小城镇的有效转移。
四是农村居民部分权益难以得到有效保障。现有土地征收征用制度和办法对农民利益的补偿标准不尽合理，农村居民社会保障标准与城市居民仍有一定的差距，特别是失地农民的长远生计缺乏全面有效保障。农村集体经营性建设用地尚不能进入市场交易，农村住房无法通过合法渠道获得抵押贷款，农民手中土地的价值难以得到充分体现。同时，不一致的财政体制和不均衡的经济实力，导致大市范围内不同地区社会保障水平有高有低，区域差别、城乡差别依然存在。
二、准确把握新常态下城镇化的新内涵和新要求
经济发展水平决定着城镇化发展进程。改革开放以来，我市城镇化主要得益于产业经济高速发展的有力支撑。在新常态下，经济增速总体趋于平缓和稳定，产业转型升级成为发展首要任务，生态文明刚性要求更加明显，人的全面发展和现代化已经摆到更加重要的位置。这些新的元素赋予了城镇化新的内涵，对推进城镇化提出了更高要求。
（一）在发展理念上，更加注重创业富民。土地城镇化的超前和人的城镇化的滞后，导致农村在社会保障和公共服务方面投入不足，欠账较多，城乡标准不一，长期处于农村劳动力进城而社会身份进不了城的“半城镇化”模式。新常态下的城镇化，要坚持以人为本、富民优先，持续强化公共服务和社会保障能力，加快推动人的城镇化，不仅要让农村居民愿意进入城镇安家落户，能够在城镇就业创业，而且要让大家在身份上真正成为“与城里人一样”的新居民。
（二）在发展模式上，更加注重集约高效。城镇化是新一轮经济发展的增长点，是有效投入持续增长的重要领域，但是随着经济增速总体放缓和土地、金融、环境等资源的日趋紧缩，依靠大规模土地开发和高强度投资拉动的城镇化发展模式难以为继。新常态下的城镇化，要在进一步完善城镇体系的基础上，集约高效地利用好现有资源，着力提高城镇服务功能，增强城镇对产业发展的集聚和承载能力，增强农民就近城镇化的吸引和服务能力，让城镇的每一寸土地发挥最大效益，成为产业投资发展的热土，成为农村居民转变为城镇居民后能够安居乐业的幸福家园。
（三）在发展方式上，更加注重城乡统筹。城乡差别由来已久，消灭城乡差别不可能一蹴而就。新常态下的城镇化，既要坚持不懈地推进户籍制度改革，从身份上改变城乡分割的状态；更需要全面深化改革，健全体制机制，加快城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务、就业保障、社会治理“六个一体化”步伐，不断消除二元结构，逐步缩小城乡差别。要综合考虑不同板块的资源环境承受能力和发展潜力，完善城乡统筹发展长效机制，促进城乡资源要素优化配置，更多地向中心镇、一般镇和农村倾斜，加快构建以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型关系，促进不同功能区域的协调发展。
（四）在发展重点上，更加注重公平均等。城镇化的目的，就是在促进农村土地资源发挥更大效益的基础上，为广大农民创造更好的物质条件和社会保障，让大家过上城里人一样的生活。新常态下的新型城镇化，要更加突出基本公共服务均等化，一方面要对转移到城镇的农村居民一视同仁，在就业、教育、医疗、养老、社会保障等方面，和城镇居民一样享受应有权利和待遇；一方面要加快现代农业发展和新农村建设，着力提高农村居民的公共服务和社会保障水平，着力提高现代农业发展和农民收入水平，让现代农民成为“体面的职业”。
三、持续推进具有常州特色的新型城镇化进程
适应新常态、引领新常态，就是要认识和把握新常态赋予城镇化的新内涵，化解和破除制约新型城镇化发展的思想障碍、资源瓶颈和突出矛盾，按照“高效集约、城乡一体、功能完备、环境友好、社会和睦、特色鲜明”的要求，不断深化产城融合综合改革试点工作，加快推进具有常州特色的新型城镇化进程。
（一）规划先行，修编城镇化发展规划，完善城镇体系布局，加快推动规划融合，目标更加明确，行动更加坚决
要紧紧抓住规划这个牛鼻子，以一整套科学、全面、系统、持续的规划，作为新型城镇化发展的蓝图，使区域、城乡、经济社会、人与自然协调发展，相得益彰。
修编发展规划，形成科学导向。去年以来，中央和省相继提出了新型城镇化的目标任务和政策措施，形成了比较完备的顶层设计。建议在加快推进产城融合试点工作的同时，尽快出台具有常州特色的新型城镇化和城乡一体发展规划，重点完善城镇体系规划和产业发展规划。重点确定全市城镇化和城乡一体化发展的总体目标、形态布局、主要建设任务及配套政策措施，因地制宜地制订各地城镇化的不同指标和实现路径。尊重和遵循城镇化发展规律，调动和激发城镇基层的积极性和创造性，统筹兼顾全市城镇、产业、居住、生态规划布局，借鉴新北区规划编制试点经验，加快城市总体规划、土地利用规划、城乡建设规划、产业发展规划、生态文明规划“多规融合”步伐，逐步形成“制定一张图、实施一盘棋、管理一张网”的城乡规划一体化管理体系。
完善城镇体系，做到统筹兼顾。针对目前存在的“大城市人满为患、小城镇留不住人”的矛盾，建议把重点中心镇建设放在更加突出的重要位置，明确功能定位，优化空间布局，花更大力气加以推进。中心城市、中等城市要坚持精心规划、精致建设、精细管理，科学设置开发强度，合理确定人口规模，致力增强城市能级，着力打造精品城市。重点中心镇建设要把握禀赋，找准定位，统筹好基础设施、产业发展、公共服务、生态环境等各类项目建设，逐步打造一批现代化小城市。要统筹兼顾农村地区的生产、生活和生态，持续推进农村基础设施建设，不断强化历史文化保护利用和文化建设，按照不同功能和形态要求，有序引导村庄优化布局、农民集中居住，让城镇化发展自然融入江南水乡的脉络。
强化规划管理，实现集约高效。根据目前我市城镇建设用地和开发强度现状，建议在新型城镇化规划中更加突出规划的权威性和严肃性，强化空间约束，科学确定不同区域、不同城镇开发强度。要坚持宁留空白，不留遗憾，综合考虑不同区域的环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，合理划分优先开发、重点开发、限制开发和禁止开发区域，严格划定城镇开发边界，配套相应的政策和绩效评价机制，引导优化未来的人口分布、经济布局、土地利用和城镇化格局。要发挥好市场配置资源的决定性作用，在城镇功能定位和产业发展上，加强合作共赢，在基础设施和公共服务上促进共建共享，在资源利用和生态建设上做到统筹协调。把整合和利用好现有资源作为新型城镇化规划的重要内容，把单位面积投资强度作为项目建设的刚性要求，倒逼城镇产业结构优化升级，提高城镇化发展质量。
（二）产业优先，加快推动产城融合，优化生产力布局，提高城镇产业集聚能力，让城乡居民安居乐业，各得其所
城镇化过程是产业集聚和发展的过程，也是区域经济结构转型升级的过程，以产业转型升级推进新型城镇化，是新常态下的必然选择。
深化改革创新，着力推进产城融合。科学合理的生产力布局，能够促进资源高效配置，促进生产力提高。建议要抓住产城融合试点和新一轮区划调整的机遇，根据不同地区的资源禀赋和发展潜力，从市级层面对全市范围内的产业结构和总体布局进行科学引导、合理调控。要和产城融合相结合，把城镇化作为产城融合的重要内容，通过产城融合综合改革试点的不断深化，更加高效地统筹产业资源、人口资源、服务资源、基础设施资源配置和空间布局，更好地发挥城镇体系的整体优势。要和新一轮区划调整相结合，根据各自基础和发展条件，研究制订“十三五”产业布局调整优化方案，进一步明确各地区、各园区、各城镇的发展重点和各自特色，通过产业政策的引领、财政政策的导向和规划的刚性要求，科学布局，合理分工，集约高效地利用好现有资源和空间。
加快转型升级，着力强化产业支撑。协作配套是产业化发展和产业链延伸的规律，也是常州工业经济的鲜明特点。建议结合全市产业转型升级和产业链建设，研究制订市区产业转移方案和配套激励政策，使小城镇成为产业链延伸和优势产业集聚的重要载体。结合常州制造2025的实施方案，在推动中心城市产业链、价值链、技术链向高端攀升的同时，加强协作配套，加快传统优势产业、特色产业向小城镇延伸，并通过政策导向和市场机制，引导一批中心城区的工业企业有序转移到周边城镇，既为城市转型升级腾出空间，又为城镇产业发展增添能量。打破区域界限，强化规划引导，推进城镇产业向集聚化、特色化、集约化方向发展，提高城镇对产业发展的综合服务能力，接受中心城市产业对接和转移，吸引社会资本的集聚发展和壮大，强化城镇产业支撑。
坚持富民优先，着力发展现代农业。城镇化，不是消灭农村，而是要把维护农民利益、发展现代农业、促进农村发展放在更加重要的位置。建议研究制订新农村建设三年行动计划，明确提出农业园区建设、农村环境整治、基础设施建设等工作目标和要求，长效推进新农村建设。扎实推进新一轮农村土地制度改革，科学推进农村土地合理流转。以建设国家现代农业示范区为抓手，全面实施现代农业布局规划，积极培育新型农业经营主体和新型农村集体资产股份合作社等合作经济，大力培养和引进农业科技创新等各类人才，为现代农业发展提供机制保障和智力支撑。结合历史文化名城建设，把古镇老街古村落的保护利用作为新型城镇化的重要内涵，更加注重保留村庄原始风貌，尽可能在原有村庄形态上不断改善居民生活条件，全力打造一批具有江南特色的美丽乡村，让大家望得见蓝天、看得见清水、记得住乡愁。
（三）关键突破，以基础教育、医疗卫生优质资源的均等化为重点，稳步推进城乡公共服务和社会保障全覆盖
城镇化的最基本特征就是人的集聚。没有优质均等的公共服务，就难以促进人口转移；没有人口持续向城镇集聚，发展产业、拉动内需就没有坚实的基础。
促进资源共享，实现教育和医疗公共服务均等化。农业转移人口要在城镇安下心，扎下根，最关心、最需要的公共服务就是教育和医疗。建议以教育和医疗为突破口，探索建立机构合作、人员轮岗等资源共享机制，制订三年行动计划，促进优质教育和医疗资源均等化和全覆盖。将农业转移人口随迁子女平等接受义务教育纳入当地义务教育优质均衡发展区评估、教育现代化建设和地方财政保障范围，同时列出工作计划，制订激励政策，采用合作办校、教师轮岗等方式，逐步提高小城镇办学和教育质量，促进农业转移人口随迁子女平等接受优质教育。争取通过两年时间的努力，调整现有不尽合理的管理体制，将农业转移人口及随迁家属全部纳入社区基本医疗卫生计生服务体系，实现市区范围内医疗保障同一标准。同时要充分利用好农村现有医疗设施，制订专项计划和激励政策，积极引导中心城市大医院和农村医疗机构进行合作，争取在两年时间内，促成中心城市大医院与9个重点中心镇医疗机构建立不同形式的合作关系，共享优质医疗资源，不断提高农村医疗机构的服务能力和水平。
延伸公共服务，切实解除农村居民后顾之忧。我市以辖市区为单位实现了城乡居民社会养老保险、城乡低保制度全面接轨，由于财政体制不一，经济实力有所差异，不同地区之间的社会保障和公共服务仍有一定差别。建议通过生态补偿、农业补贴、民生实事项目优先安排等多种途径，整合现有支农政策，加大对农村地区的扶持力度，在大市范围内，逐步消除区域差别和城乡差别。科学谋划，创造条件，加快推进城乡不同标准保障制度之间的无缝对接，使城乡居民公平地获得同样制度、同样权利的社会保障。加快推进城镇公共服务向农村地区的延伸和覆盖，通过政府引导和市场推动相结合，重点建设好农村地区特别是需要保留村庄的天然气供应、污水集中处理、垃圾收集处理等基础设施，为改善农村居民生活质量、建设美丽乡村创造必要的条件。
合理分担成本，推进农业转移人口市民化。据相关部门测算，目前我市中心城市农业转移人口市民化总成本每人约为25万元，中等城市约为18万元，小城镇约为12万元。推进农业转移人口市民化，不仅是户籍制度改革问题，更是公共服务所需成本合理分担的问题。建议加快改革试点，积极探索农业转移人口市民化分步推进、成本分担和财力促进机制。依据城镇化发展目标，结合财力和人力需求，科学安排今后一个时期全市农业转移人口市民化总量和时序进度，分门别类地推进不同群体转为城镇居民。根据不同职责，合理界定政府、企业、农业转移人口各自的成本分担。探索建立建设用地指标增减与农业转移人口市民化数量挂钩机制，使资源向吸纳农业人口多、城镇化发展快的区域倾斜。
（四）改革创新，充分整合和利用一切资源，着力解决土地、资金、人口问题，激发新型城镇化发展的活力和动力
习近平总书记指出，在我们这样一个拥有13亿人口的发展中大国实现城镇化，在人类历史上没有先例。只有积极探索，改革创新，更好地解决土地、资金、人口问题，才能在新常态下走出一条具有常州特色的城镇化发展道路。
创新城乡土地管理制度，让土地产生更大效益。“以人为核心”的城镇化，对土地城镇化提出了更高要求。建议对城镇各类土地存量资源进行调查，研究制订集约高效利用土地资源的对策措施和激励政策。深化农村土地制度改革，扎实做好土地确权扩能工作，明确农民合法权益，重点抓好武进区农村存量集体经营性建设用地入市试点工作，盘活“三块地”，激活“一盘棋”。积极探索农户宅基地有偿退出办法，在有条件的地方，探索由政府或集体经济组织参照征地补偿标准和国有土地上房屋征收标准，或按市场评估价格，对农民自愿退出的闲置住房和宅基地给予补偿，充分整合和利用好宅基地存量资源。同时，在全市范围内开展可开发存量用地专项调查和清理，通过土地储备手段，实施对城镇低效用地的收购、收回和征收，提高土地资源利用效率。
多元投入，探索建立可持续的城镇化投融资机制。无论是基础设施建设还是公共服务，资金保障必不可少。建议根据不同财政体制，以区为单位、以镇为主体，探索建立由镇级财政出资、区级财政担保、民营资本和机构投资者加入的城镇建设发展基金。进一步放开民营资本投资城镇基础设施和公用事业的门槛，采取多种形式吸引民营企业参与投资建设和营运，特别是投资量大、回报期长、受益面广的农村污水集中处理和垃圾收集等项目，可以率先向社会资本放开。采取政府公共部门购买、私营部门提供服务的方式，支持民营资本投资城镇教育、卫生、养老等公共服务领域。加大市级财政调控力度，在教育、卫生、交通、城镇管理等领域开展市区两级政府事权和支出责任相结合的先行先试，确保基层城镇化建设和基本公共服务政策正常运转。
完善户籍新政，确保惠民利民措施更有吸引力。户籍新政，惠民利民，建议进一步完善政策规定，以居住证为载体，建立与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，使居住证更有含金量，更有吸引力。切实做好户籍制度改革配套政策、法规的修订工作，全面实行省辖市范围内本地居民户口通迁制度。健全实际居住人口登记制度，以连续居住年限、就业年限和参加社会保险年限为条件，根据地方财力情况，排出年度计划，让持有居住证的常住人口逐步享有与当地户籍人口同等的权利。同时要积极探索随迁子女异地中高考制度和招生制度，根据随迁子女在当地连续就学年限等情况，逐步享有随迁子女在流入地参加中考和高考的资格。 |