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破解体制机制难题拓宽创优发展空间——关于我市义务教育阶段民办学校发展的调研报告

发布日期：2016-01-11 浏览次数：字号：〖大中小〗

　　按：2015年6月4日，市委书记阎立在《破解体制机制难题拓宽创优发展空间--关于我市义务教育阶段民办学校发展的调研报告》上批示：“政协的调研报告很有意义，教育要得到很好的发展，要加大改革力度，发挥各方优势、各界力量、各路资源，请成斌市长并教育局阅研，共商教育改革的推进方案。”
　　民办教育事业是社会公益性事业，是教育事业的重要组成部分。民办教育在弥补公共教育资源不足，激发创新创优活力及不同办学体制之间的比较与竞争力等方面有着积极作用。中央全面深化改革的精神和要求，提出要进一步推动民办教育的政策创新与实践发展。市委高度重视民办教育发展，阎书记参加有关党派与政协委员专题座谈会，听取了大家对民办教育方面的意见与建议。按照阎书记的指示，并根据市委确定的市政协2015年重点调研课题，近期，我们对常州市义务教育阶段民办学校发展情况进行了专题调研，现将有关情况报告如下：一、发展现状
　　目前，常州城区（包括武进）共有10所义务教育阶段民办学校，其中武进星辰实验学校是九年一贯制学校，学生总数为22786人。
　　局属，初中2所：正衡中学48个班，外国语学校53个班。学生4925人，教职工424人。
　　武进区，小学3所：星韵学校54个班，清英外国语学校和星辰实验学校小学部共89班，学生7283人，教师380人。初中4所：湖塘实验中学、前黄实验学校、中天实验学校、星辰实验学校初中部，学生8658人，教师432人。
　　新北区，小学1所：龙城小学26个班，学生975人，教职工100人。初中1所：河海中学18个班，学生945人，教师65人。
　　有关说明：1、各民办学校办学经费主要来源为学生缴纳的学杂费。2、从2010年起，市级财政对两所市属民办学校每年划拨300-400万元补助资金支持其改善办学条件，武进区财政对辖区民办学校每年划拨与公办学校等额的生均公用经费补贴。3、全市的民办聘用教师按公办教师收入基础标准缴纳养老保险，资金来源为学校自筹。
　　多年来，我市高度重视义务教育阶段民办学校的发展，各级政府对民办学校的发展给予了积极的政策扶持和资金支持，全市民办学校不断创新办学体制机制，发展势头良好，为促进教育事业蓬勃发展发挥了积极作用。主要表现在：
　　一是师资力量强。我市义务教育阶段民办学校普遍重视教师队伍建设，尤其重视青年教师的培养。各民办学校教师业务能力和专业水平在同行中名列前茅，在各类教师基本功竞赛、市级教师五级阶梯评审中表现突出。如常州外国语学校仅2014年就有9名教师被评为市骨干教师和学科带头人；正衡中学充分发挥老教师对培养青年教师的传帮带作用，每年为工作未满5年的青年教师选派指导老师，举行“师徒结对”结拜仪式，助力青年教师成长，打造优秀教师团队。
　　二是教学质量优。我市义务教育阶段民办学校教学质量优异，教学创新能力突出。目前就全市看，常州外国语学校和正衡中学已经是常州市区初中校的排头兵。河海中学连续五年获新北区初中教学质量综合评估优秀奖，武进星韵学校连续六年在武进区素质教育质量评估中荣获一等奖。2014年，武进星辰实验学校“五百工程”课程基地被评为江苏省课程基地，前黄实验学校“创新实验课程基地”、中天实验学校的“成语文化课程基地”成为市级课程基地。湖塘实验中学开展语文三分课时制、学案导学等，在促进学生自主学习，构建高效课堂方面获得阶段性成果。各民办学校的毕业升学成绩均较为优异，如常州外国语学校2014年毕业生参加中考，达省常中预录取线率为35.6%、达市一中预录取线率为47.2%、达北郊高中预录取线率为57.3%。据跟踪调研，各民办学校学生升入高一级学校后普遍适应能力较强、发展优势明显。
　　三是社会声誉佳。我市义务教育阶段民办学校注重学生个性发展，致力创新办学模式，打造学校特色，各学校为学生量身打造丰富、综合的校园活动课程，活动课程的设计立足少年儿童特点，顺应学校天性。如武进前黄实验学校多年实践人文艺术特色教育，以书画和器乐艺术作为特色教育内容，让有艺术特长的学生得到进一步培养和发展；星辰实验学校是全国艺术教育先进集体和江苏省模范民办学校；星韵学校是全国艺术教育特色学校；正衡中学学生在金钥匙竞赛、机器人、编程、健美操、民乐等各类国家级、省级比赛中屡获大奖。一流的教学质量和办学特色使得各民办学校社会声誉不断提升，仅湖塘实验中学2014年就接待全国各地的教育教学考察、培训活动30多次，人数近3000人。
　　四是办学效益好。我市义务教育阶段民办学校注重社会效益和经济效益兼顾，一方面，民办学校满足了市民对优质教育资源的需求，已经成为全市公办教育的有益补充，其社会效益日益突出；另一方面，民办学校自身积极拓宽办学渠道，创造经济效益，节约教育支出，分担了政府的财政支出与就业压力，一定程度上弥补了政府财政对义务教育投入的不足，仅常州外国语学校2011-2014年为市政府节约教育支出约1.728亿元。
　　二、存在问题
　　随着近年来城镇化进程加快与教育宏观形势的发展变化，我市大部分义务教育阶段民办学校由于后续投入不足以及囿于体制机制束缚等原因，学校发展面临诸多挑战，有的学校甚至维持生存也面临严重困难。主要体现在四个方面：
　　（一）资金不足制约发展
　　办学经费严重不足是民办教育面临的主要困难。目前，我市义务教育阶段民办学校经费来源渠道单一，即资金来源主要依靠举办者的投入和学生缴纳的学杂费。而与此同时，民办学校的各项费用支出却在上升：一是人员支出比重增大。除教师工资、福利和社保费用逐年增加外，随着我省最低工资标准的上调，学校物业、保安等用人成本的增加，人员支出占总收入的比重较大，直接影响正常办学。二是近年来办学的刚性支出逐年增加，学校的办公费、水电费、维护费等运行成本随物价指数渐增而逐年提增。三是部分优质民办学校还面临搬迁及新校区的启用、运转，教育设施设备投入巨大，交通支出等日常公用经费也将大幅度提高。如因发展需要，处于市区的常州外国语学校今年暑期要迁往相对较远的新北区，正衡中学也有迁址办学意向。
　　民办学校多是新建学校，既要投资建校和发展，又要维持正常运行，资金压力极大。在目前政府很少资助的情况下，举办者自筹资金，通过金融渠道解决暂时的资金困难，成为多数民办学校的选择。但受《担保法》等制约，作为教育事业组成部分的民办学校，无法以其资产作为抵押获得贷款，也无法像公办学校那样获得信誉贷款和质押贷款，只能借助第三方获得保证贷款，资金短缺问题成为民办学校发展的最大“瓶颈”。
　　（二）生源限制束缚发展
　　民办学校反映其生源受行政管制过多，自主权空间狭窄，严重制约了我市民办学校的体制优势和内生动力。由于《民办教育促进法》、《义务教育法》等相关法律法规及行政规章之间存在不少不一致甚至矛盾之处，虽然民办学校法律上被赋予自主招生权，但在相应的政策文件中却又对其进行了一定程度的限制。（如民办学校的招生资格、招生计划、招生方式等都需要教育行政部门审定。）
　　教育部门对民办学校办学规模过大存在顾虑。为了保证学校日常运营，大多民办学校招生规模和班级容量都选择了偏多偏大，这从一定程度上又反过来影响了民办学校自身办学质量提高，对区域教育的生源结构与教育生态平衡有一定影响。
　　上述两种意见需要在既依法依规又支持发展的前提下作出必要的制度安排。
　　（三）师资不稳影响发展
　　教师是决定教育质量的关键因素，民办学校的持续、健康发展，离不开一支稳定而优质的师资队伍。就目前看，我市由于义务阶段教育民办学校教师与公办学校教师身份上的不一致，导致民办学校的教师与公办学校的教师在事实上无法享受同等待遇。虽然在市级教师五级阶梯评定，各类教师专门培训、职称评审、评优评先等综合荣誉评定方面，教育行政部门坚持了一视同仁的原则。但民办身份使得民办学校中部分优秀的中青年教师不得不考虑工作的相对稳定性和退休后的保障问题等，跳槽现象时有发生。再有，兄弟城市及有关市、区，对公办学校的财政拨款逐年增加，教师待遇逐年提高，而民办学校由于经费方面的困境，其教师的待遇优势由优变劣，导致优质师资出现流失。体制差别已成为我市民办学校师资稳定的主要威胁，同时也是对教育资源优化配置的一大屏障。
　　（四）布局不均阻碍发展
　　民办学校经过多年发展无论在办学业绩、师资队伍建设、教育管理、教育质量和社会声誉等方面，都比公办学校具有更大的优势，客观上助长了社会各界和学生家长的择校意愿。从而加剧了教育布局的不均衡、学校发展的不平衡，导致了公办教育资源的效能发挥失衡。同时，部分农村学校、薄弱学校由于生源逐年减少，学校规模逐渐变小，办学成本偏高，学校的发展陷入了不良循环，义务教育阶段的区域均衡发展也受到一定影响。
　　教育行政部门对民办教育管理力度不够，个别民办学校受利益驱动，增加学生负担，乱补课、乱收费的现象时有发生。
　　三、几点建议
　　目前，我国正处于全面深化改革的关键时期。今年初，国务院常务会议、全国教育工作会议和教育部工作要点明确提出对民办学校实行分类管理，允许兴办营利性民办学校，鼓励社会力量兴办教育等政策意见，为今后一个时期民办教育改革与发展指明了方向，给我市义务教育阶段民办学校带来了更大的发展机遇和发展空间。要继续推动常州民办教育健康、高位、可持续发展，唯有进一步深化民办教育综合改革，从资金、政策、体制、机制等方面入手，全面破解制约民办学校发展的政策障碍和机制束缚。努力形成政府主导和社会参与，保基本和强高端，多元化办学和规范化管理相得益彰的民办教育新格局。为此建议：
　　（一）加大扶持力度，拓宽民办学校资金来源渠道
　　让“加大对义务教育阶段的投入（包括民办义务教育）是政府职能”成为全社会的共识。一是增加专项扶持资金。针对民办学校办学经费不足的情况，可借鉴上海市从2011年起补助民办校生均公用经费，并募集专项资金，以扶持品牌特色民办学校的做法，政府增加对民办教育的专项资金的扶持力度，具体为补助生均公用经费，并逐年提高原有的专项资金额度。二是支持学校自筹资金。在政策许可的范围内，支持民办学校采取多种渠道筹措经费，如加入资本市场，实行教育股份制，以产养学，以学养学，有偿社会服务等方式。三是鼓励社会力量办学。可以通过健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资奖励等制度，鼓励社会力量兴办民办教育。四是放宽筹资限制条件。可允许民办学校依法依规，利用其在延续期间形成的法人资产或以举办者的投资为抵押获得贷款用于学校的建设和发展，也可以依法依规通过设立专门的投资担保公司或专项基金的方式帮助民办学校解决资金困难。
　　（二）加快机制改革，扩大民办学校办学自主权利
　　依法落实民办学校的办学自主权，是民办教育发展的生命线。民办学校应在法律法规允许的范围内，享有自主招生收费、挑选教材、设置课程、开展教学试验以及确定办学规模、学校选址等权利。尤其是在招生与收费这两个影响民办学校发展的核心关键上，需要进一步创新机制，扩大学校自主权，以形成民办教育的比较优势和核心竞争力。
　　适度放宽招生限制。首先在招生范围上，民办学校招生原则上可不受地域限制。已被省级教育行政部门评为省级示范小学、初中的民办学校，可以面向全省招生。同意面向全省招生的民办学校，应由省级教育行政部门以公开的渠道向社会公布。其次是在招生方式上，赋予民办学校的自主确定权利。探索突破“义务教育阶段公办学校不得举行或者变相举行与入学相关的考试、测试，不得将各种竞赛成绩、奖励和各类考级证书作为入学的条件和依据”的规定限制。三是在招生的具体组织与实施上，可采取备案制。民办学校的自主招生办法、招生广告和招生简章，经所在地的教育行政部门审核同意后，亦可规范向社会公布并实施。
　　自主确定收费标准。义务教育阶段民办学校收费标准可由学校自主确定，也可以采取政府指导价下的“备案制”（而不是“审批制”）。可借鉴江西省今年秋开始实施“民办学校收费自主定价”的做法，规定实施义务教育阶段的民办学校制定或调整学费、住宿费标准，由原来按学校类别和隶属关系报价格主管部门批准后执行，改为由民办教育学校自主确定学费、住宿费标准，并实行备案管理。
　　（三）加强权益保障，稳定激励民办学校师资队伍
　　针对民办学校教师流动性大、师资不稳定的实际问题，建议在解决企事业单位养老并轨的同时，也能解决民办教师的后顾之忧，并由财政对学校承担的养老金部分按一定的比例补助学校。同时建立完善民办学校教师社会保险制度，切实提高民办学校教师待遇。可借鉴苏州、青岛等市的做法，对民办学校教师按事业单位标准参加养老保险，并由财政按一定的比例补助学校；可借鉴贵州省的规定，符合条件的民办教师退休后享受同类公办教师退休待遇，差额部分及基本养老金由同级财政补助;可借鉴湖南株洲市的做法，建立公办、民办教师合理流动交换机制，允许公办学校教师应聘到民办学校任教，允许民办学校教师考录公办学校教师等。各级政府和有关部门还应加强沟通协调，打通民办教师的成长通道，确保民办学校教师在职称评定、评优评先等方面享受与公办学校教师同等的待遇。
　　（四）管理、支持、服务并举，制定综合性的发展管理规章
　　一要规划规章同步制定。《教育中长期发展规划纲要（2010-2020）》明确要促进公办、民办教育协调发展。据有关数据显示，截至2014年年底，义务教育阶段全省共有民办校344所，占学校总数的5.64%，在校生57.48万人，占在校生的8.75%。我市共有民办学校9所，占学校总数2.89%，在校生2.29万人，占在校生的6.32%。由此说明我市民办教育发展尚有较大空间。同时，各级政府无论在教育政策制定还是教育服务供给上，都要兼顾并能适应民办教育的发展需要，比如政府在土地划拨或出让、规划建设、金融税收、设置审批、项目申报和奖励评定等方面，要将义务教育阶段非营利性民办学校与公办学校同等对待。建议政府组织力量，编制我市民办教育中长期发展规划，尽早科学系统制定出台促进我市民办教育发展的相关规章，对民办学校的责权利给予清晰的界定，努力创造对民办教育既管理规范又利于发展的环境和氛围。
　　二要分段分类，探索改革。按照对允许举办营利性民办学校的新政精神，根据我市实际，采取义务与非义务分段，营利与非营利分类的管理思路，做好我市民办教育的试点与探索工作。对选择非营利性民办学校的，建议给予一定比例的一次性奖励，或返还原始出资成本等；对营利性民办学校，则可采取国家扶持民营企业发展初期的类似优惠政策等，从而形成营利与非营利及公办与民办优势互补共同发展的办学格局，为社会提供更多高质量、个性化的教育公共产品，为使教育惠及更多百姓而努力。
　　三是加强领导，指导监督。建议借鉴苏州的做法，市政府组织制定出台《关于加快全市民办教育发展的意见》，建立健全民办教育扶持与规范管理机制，各级政府要协调解决民办教育发展中遇到的重大问题。教育部门要建立民办学校教育管理信息平台，定期对民办学校的办学目标、学校管理、教师队伍、课堂教学、学生素质等进行质量监测和督导评估，对发展民办教育作出贡献的集体和个人给予表彰奖励。