提

案

号

0325

提

案

者

曹成贤等3人

案

由

关于加强特色乡镇法治建设的建议

背

景

情

况

　　改革开放以来，三农工作始终是中央和地方政府工作的重点内容。党的十八大以后，围绕着振兴农村，提升农民收入，其中十分重要的一项就是特色乡镇建设。至2020年8月江苏省发改委公布第三批省级特色小镇创建名单，我市共有10个小镇获评省级特色小镇，总数列全省各市之首。然而，特色乡镇的建设并不容易，其中有历史的沉重负担，也有一些固有的制度性障碍。发展的问题还是需要用发展来解决，制度性的障碍则尤其需要法治的力量。

问

题

分

析

　　1.乡镇人口特别是青壮年人口在不断流失
　　人口在流失是特色乡镇建设一直存在的突出问题，即使是经济强镇，其人口也是呈现出流出的迹象。年轻人总是更愿意去中心城区，乃至一线大城市生活奋斗。稳定的人口结构是一个区域发展的真正基石，而事实上各个地市的特色乡镇都不同程度存在着户籍人口实际上在减少的情况。
　　2.基层自治组织的角色有待厘清
　　村委会作为群众自治组织，在特色乡村建设中起到了十分重要的作用。但既然是自治组织，就不宜赋予其类政府的角色和作用。在实际工作中，其角色常有所不清，比如说对于违法建设、违章建筑，其是否有强拆权利。比如说，在办理社保、户籍落户等问题上，村委会俨然掌握了事实上的审批决定权。此外在涉及土地整合、新项目开发、经营收益分配等问题上，村委会的民主决策程序还需要进一步完善。
　　3.保护农民利益仍有不足
　　社保问题仍然是第一位的实在问题，目前特色乡镇一般完成了部分村民的社保办理，但还有一些村民尚无法落实社保问题。土地流转、房屋出租等实际收益，还主要归入村委会和乡镇财政，如何进一步明确分配关系，切实提升农民获得感，尤需努力。
　　4.契约精神和信用制度还要完善
　　广大农村群众契约意识不足，容易出现矛盾纠纷的反复。一些村民都对村集体的概念过于片面化，与目前土地流转范围逐步扩大的政策很不符合，集体组织以外的人进行流转和参与实体经营，将面临很多小地域的反对和抵制。

对

策

建

议

　　1.完善户籍、规划等基础制度设计
　　要根据国家户籍改革的大趋势，动态调整乡村的户籍管理实际办法。对于人口流出较多的区域，应主动放松户籍准入规定。取消或者部分取消户籍与集体经济组织分红、拆迁、安置等福利条件挂钩的规定，从而减少利益障碍，切实促进人口合理流动。集体经济组织的分配方式可以参照股份公司的模式进行。
　　户籍管理放松的同时，要加强规划的刚性。草拟规划时要综合全面科学的进行调研和考察，一旦拟定即具有法定刚性。对于重点区域必须严格执行不拆不建的要求，对于一般区域的拆建也应该按照规划执行。
　　2.明确基层自治组织的角色定位
　　对于基层自治组织可以压担子，但必须严格依法有据。村委会等组织的运作，必须坚持村民自治组织的本色，按照民主集中制的基本原则，讨论和决定本组织的重大事务。涉及到安全生产、违法建设、治安管理、综治管理等属地管理事务的，村委会只能承担必要的引导和帮助辅助管理义务。
　　在特色乡镇的持续运营上，在重视市场的力量的同时，村委会原则上不干涉合法运营的店面、厂家，要依法行事，按已经确定的规划、计划、方案执行，做好特色本身的守门人和看护者。
　　3.强化财经纪律的刚性
　　建议建立乡土地使用费财政专户并统一向该专户缴纳费用，并出具专用收据，乡土地使用费由财政专户严格实现收支分开管理，除按出让、出租合同约定的农民权益外，一般原则上不得由村委会随意支配。每年的人头费用、过节费用、福利费用统一由财政下发，社保由村委上报后，乡镇（街道）统一办理。其他资金统一存入较高利息的定期银行账户，定期公开账户情况，由村委会组织公示和监督。
　　4.继续完善合同主体等基础法律关系
　　在对外运营、出租、流转等相关合同的问题上，切忌多头现象。必须严格按照民法典关于法人的有关规定处理这个问题。即只有村委会（或者经济合作社）可与相对方协商、签约、收付费、交付土地房屋等。如果村民小组或者村民认为村委会侵犯了其合法权益，可以另行起诉要求赔偿。合同主体明确以后，相关的纠纷解决就有了明确指向，谁收益谁担责谁尽义务，就都有了合同层面的制约和保障。